各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
　　为了进一步稳定和完善农村土地承包关系，维护农村土地承包当事人的合法权益，规范土地承包经营权流转行为，促进土地资源的优化配置和合理利用，加快现代农业发展，促进农民增收，根据党的十七届三中、五中全会精神和《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《陕西省关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》，结合我市实际就加快农村土地承包经营权流转工作提出以下意见。
　　一、农村土地承包经营权流转的重要性
　　稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是促进农村经济发展和农村劳动力转移的必然要求。正确引导和规范农村土地承包经营权流转（以下简称农村土地流转），是稳定和完善家庭承包经营制度的重要措施，有利于调动农民生产积极性和投资积极性；有利于促进农村土地的有序流动和农业结构调整；有利于合理配置土地资源，促进土地集约化经营，实现规模效益；有利于运用市场机制搞活土地承包经营权，提高土地的利用率，促进农业和农村经济健康快速发展。
　　各级人民政府要充分认识做好土地承包经营权流转工作的重要性，正确指导土地流转健康发展。既要适应农村生产力发展的客观要求，积极加以引导，以提高土地规模效益，加快现代农业建设步伐。不能强制推行，不能以任何形式和名义剥夺农民的土地承包经营自主权，不能用收回农户承包地的办法扩大土地规模经营。要始终把尊重农民意愿、维护农民利益作为土地流转工作的出发点和落脚点。
　　二、农村土地流转的指导思想和基本原则
　　（一）指导思想：坚持科学发展观，以党的十七届三中、五中全会精神为指导，以稳定农村土地承包经营权为基础，以优化农业生产要素配置、发展现代农业、促进农业增效、农民增收为目标，以建立健全农村土地流转市场和服务机构为抓手，以培育规模经营主体、强化示范带动为重点，以加大政策和资金扶持力度为保障，正确引导，强化服务，规范管理，逐步形成“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的土地流转机制，为加快发展现代农业和新农村建设创造条件。
　　（二）基本原则：
　　1.坚持依法、自愿、有偿的原则。尊重农户的意愿和土地流转主体地位，严格保护耕地，不得改变土地的农业用途，不得改变土地集体所有制性质，不得损害农民的承包权益，不得强迫或者阻碍农民流转承包土地，不得假借“少数服从多数”强迫农户放弃或变更土地承包经营权。
　　2.坚持稳定、分权、放活的原则。在稳定家庭联产承包责任制的前提下，使土地所有权、承包权和经营权分离，放活土地使用权，创新流转机制。
　　3.坚持集中、规模、增效的原则。立足于促进土地相对集中，推进适度规模经营，提高土地利用率、产出率，提高农业效益，增加农民收入。
　　4.坚持管理、规范、有序的原则。加强管理和指导，严格规范流转行为，切实维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序进行。
　　5.坚持因地制宜、分类指导的原则。根据当地经济发展水平、主导产业发展条件、非农产业发育程度、劳动力转移和社会保障状况等，合理引导，分类指导，不搞强行推进。
　　三、加强农村土地流转管理
　　（一）农村土地流转范围。农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地及其他用于农业的土地。农户以家庭承包方式承包的土地和经营者通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地均可以流转。能够实行家庭承包的耕地、林地和草地不得按“四荒”地承包和流转。国家所有的农用地实行承包经营的，可以参照农村土地流转的相关规定执行。权属不清或存在争议的土地不得流转。
　　（二）农村土地流转方式。集体经济组织内部家庭承包的土地，可以采取转包、出租、互换、转让的方式流转，农户之间可以土地承包经营权入股联合组建农民专业合作社，或者以土地收益作价进行其他方式的股份合作，但不得将土地量化为股份作为出资向企业入股。以家庭承包的土地承包经营权、受转经营权及其地上设施作为抵押物贷款的，可以在金融机构指导下进行。进行其他流转方式的探索创新，应遵循农村土地流转的基本原则。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒”地，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。区划界定为公益林的林地不能以转让方式流转，但在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转。
　　（三）流转期限与权利义务。农村土地流转的期限由双方根据经营项目合理确定，不得超过承包期的剩余期限。发展林果业、设施农业等投资期长的项目可以适当长一些，其他应以短期合同为主。流转期限超过三年的，应分段确定流转报酬或合理约定浮动比率，也可采取实物折值方式。国家和集体有关涉农补贴、土地补贴和征收、征用土地补偿由转出方享有，受转方可享受征收、征用土地的青苗补偿。各级政府不再向受转土地经营者颁发土地承包经营权证书。
　　（四）规范农村土地流转行为。农村土地流转应由当事人签订书面合同。受转土地再次流转的，应由原承包农户在流转合同上签字同意并依法备案。未经原承包农户同意和备案，受转方再流转土地无效。受转土地经营农户享有同原承包农户一样使用集体公共设施的权利。企业受转土地的，应参照《村民委员会组织法》的相关规定参与当地社区建设。应该由转出农户与受转方直接协商土地流转事宜。村基层组织作中介或者协调组织流转的，应由转出土地农户出具委托书，流转方式、价格、期限等事项须经原承包农户同意，未经委托和同意，不得强行代替农户转出土地。农业部门要加强执法监督和流转程序监管，防止损害集体利益和农民土地承包权益；国土资源部门要加强流转土地用途监管，坚决制止假借流转之名非法买卖土地的行为，严禁借土地流转改变土地的农业用途。
　　四、加强农村土地流转的规范化运作
　　（一）规范土地流转形式。农村土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。转包，是指承包方将部分或者全部承包土地转给本集体经济组织内部的农户，原承包方与发包方确立的承包关系不变。出租，是指承包方将部分或者全部承包土地租给本集体经济组织以外的农户或其他组织，原承包方与发包方确立的承包关系不变。转让，是指承包方将部分或者全部承包土地及其相应的权利义务让渡给第三方，由第三方同发包方确立承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行终止。互换，是指承包方之间为方便耕种或者各自需要，而对属于同一集体经济组织的土地进行交换。互换的双方均取得对方的土地承包经营权，丧失自己的原土地承包经营权。入股，是指承包方之间为发展农业经济，自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。
　　（二）规范土地流转程序。（1）签订流转合同。农村土地承包经营权流转双方应当有清晰的流转意愿表达，并以书面形式签订合同。流转合同应当包括以下条款：①流转双方当事人的名称及住所；②流转期限和起止日期；③流转土地的名称、坐落、面积、质量等级和土地用途；④流转方式；⑤流转价款和付款方式；⑥双方当事人的权利和义务；⑦合同的变更与解除；⑧违约责任；⑨约定的其他条款。乡镇土地承包管理部门应当及时向流转双方提供省农业厅印制的流转合同书式样，并指导签订。（2）备案或者报批。以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当报经发包方同意，受让方应当与发包方重新签订承包合同；受让方以转包、出租方式流转而来的土地再进行流转，还应当征得原承包方的同意。（3）申请鉴证。流转双方可以向乡人民政府申请流转合同鉴证，由乡人民政府依法对合同的合法性、可行性进行审查，对符合规定的予以鉴证；对不符合规定的不予鉴证，并指导其进行修订。（4）申请登记。采取互换、转让方式流转耕地、林地承包经营权，当事人申请办理流转登记的，县级农业、林业行政主管部门应当依照相关规定办理。
　　（三）规范土地流转管理。各县区农业、林业行政主管部门和乡、村，要切实履行职责，积极指导土地流转合同的签订、变更、解除工作，妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。
　　五、加快农村土地流转的措施
　　认真落实中、省关于农村土地承包经营权流转的政策措施，鼓励企事业单位、种养大户和农业产业化龙头企业参与农村土地承包经营权流转。对兴建农业设施用地作为农用地管理，对通过土地流转形成的规模经营主体在安排有关项目时给予倾斜，强化对受转经营主体的金融支持。对在农村承包耕地、林地进行连片规模经营，用于发展设施蔬菜（设施花卉）基地、标准化养殖基地、果业（或农业科技园区）的，市、县（区）财政给予一定的扶持。
　　六、强化农村土地流转指导服务
　　（一）明确农村土地承包管理职责。各级农业、林业行政主管部门是农村土地承包工作的主管部门，农村经营管理机构承担土地承包管理的日常工作。乡镇人民政府应当落实承担农村经营管理工作的机构和人员。各级主管部门和工作机构应当做好土地承包法律政策宣传、工作人员培训、管理制度办法制定、承包方案审核、承包及流转合同签订指导、承包档案和经营权证管理、承包及流转纠纷调处、情况信息交流等项工作。
　　（二）建立健全农村土地流转服务体系。县级农村土地承包管理部门应当依托农村经营管理机构组建农村土地流转服务中心，设立服务窗口，开展农村土地流转法律政策宣传咨询、土地供需信息沟通、流转方式、价格和签订合同指导、抵押资产评估、流转纠纷调处等服务。有条件和工作需要的，可以建立土地流转市场或者农村产权交易市场，更大范围地为农村土地流转提供服务。乡镇人民政府应当设立农村土地流转服务窗口，具体承办农村土地流转的供求信息登记和沟通，做好指导、管理和各项服务工作。村级设立农村土地流转信息员，由村文书兼任，负责村内流转信息的收集上报及流转纠纷的查处等工作。农村土地流转服务机构工作经费由本级财政全额预算，实行窗口服务全免费。
　　（三）规范农村土地流转合同。农村土地流转要在协商一致的基础上签订书面合同，对流转方式、期限、面积、用途、报酬及支付方式、合同期满相关设施处理移交、违约责任等内容作出约定。县乡管理机构应加强对签订合同的指导。
　　（四）建立合同鉴证备案制度，加强档案管理。当事人签订土地流转合同后，应由转出方当事人或村组汇总送乡镇农经机构对转出土地进行确权审核、对土地用途及经营能力等审查后鉴证备案。土地承包经营权存在争议的，先解决争议再进行流转。土地流转合同应不少于一式四份，有关当事人各执一份，送发包方和乡镇农经机构备案一份。乡镇人民政府应将土地流转合同及相关资料整理归档，并建立土地流转状态登记簿，随时记载土地流转情况。
　　（五）及时处理和化解土地流转纠纷。各县区要按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，疏通和解、调解、仲裁、诉讼等处理纠纷渠道，以当事人协商和解和乡村基层组织调解为主，及时化解土地承包及流转纠纷。县级应根据需要设立农村土地承包纠纷仲裁委员会，培训聘任仲裁员，支持其按规定程序做好农村土地承包及流转纠纷处理工作。
　　七、加强农村土地流转工作领导
　　农村土地流转工作涉及面广、政策性强，事关广大农户土地承包权益保障和发展现代农业大局，各级人民政府要坚持以国家法律政策为指导，切实抓好以下几方面工作。
　　（一）加强组织领导。要把促进农村土地流转作为转变农业发展方式的重要内容，主要领导亲自过问，分管领导具体抓，落实主管部门责任，做好经常性的指导、协调、培训、纠纷处理和项目扶持等工作，及时发现和解决存在问题。各县区要结合实际，制定扶持措施，推动工作。
　　（二）加强宣传引导。要利用各类媒体和农村基层组织大力宣传农村土地承包及流转的法律政策，帮助农民形成共识并参与土地流转。引导鼓励种植业大户、返乡创业农民及其他经营者发挥优势，积极利用农户转出土地发展现代农业。要及时发现好的做法，总结典型经验，进行交流推广。
　　（三）加强检查监督。要定期组织农村土地流转工作检查和调研，深入进行工作指导和协调。要将农村土地流转纳入农民负担检查范围，对农村土地流转过程中违法操作、强迫或者阻碍农户流转承包地、侵占截留土地流转报酬等行为，由农业部门会同监察部门依据《农村土地承包法》及其实施办法予以问责，保障农村土地流转工作健康进行。
　　本意见自发布之日起实施。
　　
 
 
 
二〇一一年七月十九日