咸政发（2012）3号
各县市区人民政府，市人民政府各工作部门，派出机构，直属事业机构：
为认真贯彻党的十七届三中、五中全会精神，深化农村改革，转变农业发展方式，加快现代农业发展，促进农民增收，根据《农村土地承包法》和《陕西省人民政府关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》（陕政发【2011】18号），结合我市实际，现提出促进农村土地承包经营权流转实施意见。
一、充分认识促进农村土地承包经营权流转的重要性
农村土地承包经营权流转（以下简称农村土地流转）是在实行农村土地承包经营制度的基础上，土地的承包方将其承包土地的经营权让渡给其他经营者的行为。由农民依法、自愿、有偿流转承包土地，有利于在保障农户土地承包权的同时将承包权与经营权分离，为农民拓宽增收渠道创造条件；有利于促进土地向种植能手和龙头企业集中，转变农业发展方式；有利于运用市场机制配置土地资源，吸引资金投入农业，加快现代农业发展；有利于落实统筹城乡发展战略，引进先进技术和经营方式，提升农业生产力水平，推进新农村建设。通过土地流转调整优化产业结构，提高土地产出率；通过土地流转推进规模经营，转变增长方式。近几年来，我市各地积极探索实践主导产业推动、专业合作社引领、种养大户示范、龙头企业带动、基层组织协调、产业园区统筹等土地流转经营模式，对激活农村土地流转发挥了推动作用。各级人民政府要统一思想，创新机制，完善措施，积极做好农村土地流转工作。
二、农村土地流转的指导思想、基本原则和目标任务
（一）指导思想：坚持科学发展观，以党的十七届三中、五中全会精神为指导，以稳定农民土地承包经营权为基础，以优化农业生产要素配置、发展现代农业为目标，以建立健全农村土地流转市场和服务机构为抓手，以培育规模经营主体、强化示范带动为重点，以加大政策和资金扶持力度为保障，正确引导，强化服务，规范管理，促进形成农村土地流转的市场调节机制，为加快发展现代农业和新农村建设创造条件。
（二）基本原则：一是坚持依法、自愿、有偿。尊重农户的土地流转主体地位，不得强迫或者阻碍农民流转承包土地，不得假借"少数服从多数"强迫农户放弃或变更土地承包经营权。二是坚持政府引导、市场主导。各级政府一方面要通过政策激励、管理服务进行引导推进，另一方面也要积极培育完善土地承包经营权流转市场，充分发挥市场的主导作用。三是坚持因地制宜、分类指导。根据当地经济发展水平、主导产业发展条件、非农产业发育程度、劳动力转移和社会保障状况等，合理引导，分类指导，不搞强行推进。四是稳定农村土地承包经营基础。在农村土地流转过程中，不得改变土地的集体所有性质，不得改变农业用途，不得损害农民土地承包权益。
（三）目标任务：经过2至3年的努力，建立起"机构健全、权责明确、权属清晰、保护严格、流转顺畅"的农村土地承包经营权流转机制及服务功能完善的农村土地承包经营权流转市场。
三、农村土地流转的范围、方式、期限与行为规范
（一）农村土地流转范围。农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地及其他用于农业的土地。农户以家庭承包方式承包的土地和经营者通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地均可以流转。能够实行家庭承包的耕地、林地和草地不得按"四荒"地承包和流转。国家所有的农用地实行承包经营的，可以参照农村土地流转的相关规定执行。权属不清或存在争议的土地不得流转。
（二）农村土地流转方式。集体经济组织内部家庭承包的土地，可以采取转包、出租、互换、转让的方式流转，农户之间可以土地承包经营权入股联合组建农民专业合作社，或者以承包期内一定时限的土地收益作价进行其他方式的股份合作，但不得将土地量化为股份作为出资向企业入股。以家庭承包的土地承包经营权、受转经营权及其地上设施作为抵押物贷款的，可以在金融机构指导下进行。进行其他流转方式的探索创新，应遵循农村土地流转的基本原则。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的"四荒"地，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。对二、三产业发展较好，集体经济有一定实力的村，在征得村民同意后，可通过多种形式，进行土地的集中经营或统一流转，也可以通过村与村互帮对接方式，跨区域承租其他村的土地。依法收回和农民自愿放弃的承包地，由集体经济组织统一经营，也可以流转给其他农户发展规模经营。区划界定为公益林的林地不能以转让方式流转，但在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、收益权入股等方式流转。
（三）流转期限与权利义务。农村土地流转的期限由双方根据经营项目合理确定，不得超过承包期的剩余期限。流转期限在20年以上或者超过1000亩以上的必须报市农村土地流转管理办公室核审。农村土地承包经营权流转价格不得低于当地前三年每亩平均经营净收益，流转期限超过三年的，应分段确定流转报酬或合理约定浮动比率，也可采取土地产出实物折值方式。国家和集体有关涉农补贴、土地补贴和征收、征用土地补偿由转出方享有，受转方可享受征收、征用土地的青苗补偿。受转土地经营者的权益通过执行法律政策和履行土地流转合同来保障，农业行政主管部门向受转土地经营者办理农村土地流转使用证，各级政府不再向受转土地经营者颁发土地承包经营权证书。
（四）规范农村土地流转行为。农村土地流转应由当事人签订书面合同。受转土地再次流转的，应由原承包农户在流转合同上签字同意并依法备案。未经原承包农户同意和备案，受转方再流转土地无效。受转土地经营农户享有同原承包农户一样使用集体公共设施的权利。企业受转土地的，应参照《村民委员会组织法》的相关规定参与当地社区建设。村基层组织作中介或者协调组织流转的，应由转出土地农户出具委托书，流转方式、价格、期限等事项须经原承包农户同意，未经委托和同意，不得强行代替农户转出土地。农业部门要加强执法监督和流转程序监管，防止损害集体利益和农民土地承包权益；国土资源部门要加强流转土地用途监管，坚决制止假借流转之名非法买卖土地的行为。
四、促进农村土地流转的措施
（一）兴建农业设施用地作为农用地管理。农村土地流转后发展现代农业和适度规模经营的，项目区域内经过批准直接用于农产品生产的设施用地，不需办理农用地转用审批手续，生产结束后由经营者负责复耕即可，不计入耕地减少考核；对于管理和生活用房、仓库、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合农村道路规定的道路等附属设施占用耕地，按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定的控制规模内，仍按农用地管理，由经营者按照"占一补一"要求补充占用耕地即可。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5％以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3％以内，但最多不超过20亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7％以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10％以内），但最多不超过15亩。
??? （二）实施财政资金扶持。为引导土地流转和促进规模经营，市财政从2011年起安排一定金额土地流转专项资金，专项资金主要用于法律政策宣传和咨询、工作人员培训、档案资料管理、情况信息交流等工作。各县区每年安排不少于20万元专项资金用于农村土地承包经营权流转服务工作。在土地资源条件好、用地需求旺盛的地区补贴转出土地的农户，对土地资源条件差、用地需求不足、缺少带头经营主体的地区扶持受转土地达到一定规模的经营者。对土地流转规模大、连片集中地区的相关农户给以鼓励。县级人民政府应建立农村土地流转风险保证基金，以降低农民出让土地经营权的风险。
（三）加大项目支持力度。对通过土地流转形成的种粮大户、农民专业合作社和农业产业化经营组织等规模经营主体，各级相关部门要在安排农田水利设施建设、中低产田改造、优势农产品基地、农业综合开发、沼气能源、土地整理、测土配方施肥、农业科技入户等项目时予以倾斜，充分利用规模经营主体组织优势，更好地发挥项目的经济社会效益。
（四）强化对受转经营主体的金融支持。各金融机构应创新对农村土地流转中受转经营者的金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和各类方便可行的金融服务。认真落实中国人民银行等四部门《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》（银发〔2010〕198号），积极开展权属清晰、风险可控的农用生产设备、土地承包经营权、受转土地经营权和地上设施等抵押贷款，丰富三农贷款增信的有效方式和手段，发展融资性担保公司，解决农业生产贷款难问题。抵押资产的评估组织由县级金融监管机构会同农业部门确定。
（五）完善农村社会保障制度。鼓励转出土地的农民参加农村社会养老保险和新型合作医疗，鼓励农村劳务输出，拓宽农民增收渠道，为土地流转创造条件。对将承包土地转出后迁入城镇居住、仍享受农村政策待遇的，可按省公安厅、省住房和城乡建设厅的相关规定办理户籍登记和申请保障性住房。进城三年内退出承包地的，仍可按我省相关规定领取经济补助，并转为城镇居民待遇。
（六）做好农村土地承包经营权登记试点工作。按照省农业厅、省财政厅、省国土资源厅等部门的部署，从今年开始开展农村土地承包经营权登记试点工作，各县区可确定1-2个乡镇进行试点。在农村集体土地所有权登记发证的基础上，进一步完善耕地和"四荒地"等农村土地承包确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。
五、加强组织领导，搞好管理服务
（一）明确农村土地承包管理职责。各级农业、林业行政主管部门是农村土地承包工作的主管部门，农村经营管理机构承担土地承包管理的日常工作。各级各有关部门要切实加强农村经营管理队伍建设，充实工作人员，安排经费预算，改善工作条件，增强履行职责能力。市上成立农村土地承包经营权流转管理工作领导小组，办公室设在市农业局。主要职责是：深入细致地宣传相关法律法规和政策，研究制定配套政策措施，夯实工作责任，严格落实工作经费，积极引导农民群众流转土地、发展规模经营。农业、林业部门要认真做好农村土地流转的指导、协调、服务和规范工作，会同监察、国土部门加强检查监督，确保农村土地流转工作依法有序开展。财政部门要协调落实支持土地流转的资金，劳动保障、金融、工商等各有关部门也要各司其职，协作配合，制定和落实相关政策措施，推进农村土地流转，促进农业规模经营。各级农村经营管理机构应当做好土地流转信息提供、法律政策宣传和咨询、工作人员培训、管理制度办法制定、承包方案审核、流转价格评估、承包及流转合同签订指导、利益关系协调、经营权证管理、合同鉴证、备案、土地纠纷调解仲裁、档案资料管理、情况信息交流和办理农村土地流转使用证等项业务工作,面向"三农"、服务企业和其它市场主体搭建的农村土地经营权流转交易平台。
（二）建立健全农村土地流转服务体系。县级农村土地承包管理部门应当依托农村经营管理机构组建农村土地流转服务中心，设立服务窗口，开展农村土地流转法律政策宣传咨询、土地供需信息沟通、流转方式、价格和签订合同指导、抵押资产评估、流转纠纷调处等服务。有条件和工作需要的，可以建立土地流转市场或者农村产权交易市场，更大范围地为农村土地流转提供服务。乡镇人民政府应当设立农村土地流转服务窗口，具体承办农村土地流转的供求信息登记和沟通，做好指导、管理和各项服务工作。农村土地流转服务机构工作经费由本级财政全额预算，实行窗口服务全免费。
（三）规范农村土地流转合同。农村土地流转要在协商一致的基础上签订书面合同，对流转方式、期限、面积、用途、报酬及支付方式、合同期满相关设施处理移交、违约责任等内容作出约定。县乡管理机构应加强对签订合同的指导，将省农业厅、省工商局印发的《农村土地承包及流转合同示范文本》置备于服务窗口，供当事人参照使用。
（四）建立合同鉴证备案制度，加强档案管理。当事人签订土地流转合同后，应由转出方当事人或村组汇总送乡镇农经机构，乡镇农经机构对转出土地进行确权审核、对土地用途及经营能力等审查后鉴证备案，由县级农村土地承包经营权流转服务中心办理农村土地流转使用证。土地承包经营权存在争议的，先解决争议再进行流转。土地流转合同应不少于一式四份，有关当事人各执一份，送发包方和乡镇农经机构备案一份。承包方委托乡镇农村土地承包经营权流转服务中心流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的代理人签订。乡镇农经机构应将土地流转合同及相关资料整理归档，并建立土地流转状态登记簿，随时记载土地流转情况。县级每季度向市级主管部门上报土地流转情况。
（五）及时处理和化解土地流转纠纷。各县市区要按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，疏通和解、调解、仲裁、诉讼等处理纠纷渠道，以当事人协商和解和乡村基层组织调解为主，及时化解土地承包及流转纠纷。县级应根据需要设立农村土地承包纠纷仲裁委员会，培训聘任仲裁员，支持其按规定程序做好农村土地承包及流转纠纷处理工作。仲裁不执行时，可以向财产所在地的基层法院提起申请执行。
本实施意见适用于2012年2月20日至2016年4月30日。
二〇一二年二月二十日
