沪府发〔2014〕14号
上海市人民政府印发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
2014年2月22日
关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见
当前，本市建设用地规模接近极限，土地供需矛盾突出，并存在建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题。为了更好应对资源环境“紧约束”的挑战，加快推动创新驱动发展、经济转型升级，落实最严格的土地管理制度，转变土地利用方式，提高土地利用效率和效益，现提出进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见：
一、明确总体要求和基本原则
（一）总体要求。全面贯彻落实党的十八大，十八届二中、三中全会和中央城镇化工作会议精神，以提高经济发展质量和效益为中心，以盘活存量土地为重点，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的政策保障作用，深化土地利用制度改革，按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本要求，严格控制建设用地规模，逐年减少新增建设用地，大力促进存量建设用地盘活利用，提升土地资源配置效率，进一步提高土地利用质量，以土地利用方式转变促进经济转型升级。
（二）基本原则。坚持规划引导，加强城乡规划和土地利用总体规划的衔接，充分体现中心城“双增双减”和郊区“产城融合、功能提升”的规划理念；坚持用途管制，严格落实空间规划管制，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，强化土地利用全生命周期管理，加强实际用途变更管理；坚持发展底线，实施最严格的耕地保护制度，建立健全生态环境和基本农田保护补偿制度，设定土地资源消耗上限、耕地保护红线、生态环境底线；坚持市场配置，在保障公共利益的基础上，充分发挥市场决定性作用，完善土地利用绩效挂钩和利益共享机制，切实保障土地资源配置的公平和效率。
二、严格控制城市建设用地规模
（一）严控建设用地规模。到2020年，本市建设用地总规模控制在规划目标范围内，并适度留出发展空间。通过合理安排建设用地规模、布局、结构和开发时序，实施土地利用总体规划的定期评估和适时修编，努力实现规划建设用地总规模“零增长”。
（二）巩固生态保护红线。全面落实基本生态网络规划，形成以基本农田保护区为基底的生态管控核心区，实现基本农田保护红线与基本生态控制线的“双线保护”。鼓励区县通过建设用地减量化、土地整治、生态用地修复、自然景观护理、配套设施完善等措施，建设具有农业生产、生态保育、休闲游憩等综合功能的郊野公园。
三、逐步减少新增建设用地规模
（一）减少新增建设用地计划。按照严控建设用地总量和保障新型城镇化建设的要求，对新增建设用地实行稳中有降、逐年递减的办法。
（二）完善新增建设用地计划管理。推进土地利用计划差别化、精细化管理，统筹安排新增建设用地计划、补充耕地计划、城乡建设用地增减挂钩计划、集中建设区外低效建设用地减量化计划等。加大新增建设用地计划与集中建设区外减量化规模关联力度，将区县年度新增建设用地计划分解量与现状低效建设用地盘活和减量化等工作相关联。加大年度新增建设用地计划的调控力度，优先保障基础设施、公共服务设施和民生项目用地，有效控制新增工业用地。
四、有序推进存量建设用地优化利用
（一）优化城乡建设用地布局。强化“建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田控制线、生态网络控制线”四线管控。结合新一轮城市总体规划编制，调整完善工业用地布局。促进规划工业区块（即“104区块”）结构调整和能级提升，重点发展战略性新兴产业和先进制造业。推进规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地（即“195区域”）加快转型，重点发展生产性服务业。以土地综合整治为平台，编制实施郊野单元规划，推动集中建设区外的现状工业用地（即“198区域”）减量化，重点实施生态修复和整理复垦。
（二）促进存量工业用地调整升级。研究制定存量工业用地结构转型专项规划，明确存量工业用地转型的区域、规模、结构和功能布局。按照“提质增效、分类处置”的原则，允许采取升级改造、结构调整、用途调整等多种形式进行二次开发。建立区县政府主导、以原土地权利人为主体的转型开发机制，推动成片区域整体转型。原土地权利人分散的，可建立区县政府主导、原土地权利人参与的联合开发体。经区县政府批准，支持单一主体或联合开发体，按照统筹规划、公益优先的要求，采用存量补地价方式，并按照规划实施存量工业用地的整体转型。积极探索零星存量工业用地的多渠道转型开发模式。
（三）开展中心城城市更新。探索存量商业、服务业等功能性项目升级改造路径，提升中心城服务功能。严格土地用途管制，对用途变更但符合规划确定的地区功能和布局等条件的，运用经济和税收手段进行调节，可以按照实际用途使用。
（四）支持多渠道实施“城中村”改造。在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前提下，实施“城中村”整体改造，完善基础设施和公共服务设施，改善地区环境面貌。在承担公共性、公益性义务的前提下以及建立合理利益分配机制和有效监管的基础上，允许集体经济组织自行改造或引入社会投资主体参与改造，充分调动集体经济组织积极性。
（五）创新土地收储机制。统筹考虑土地区位、公共基础设施配套条件、原土地用途及使用权获取方式和使用条件、规划土地用途和使用条件等多种因素，创新土地收储管理，完善利益共享机制，充分调动原土地权利人的积极性。
五、切实提升土地资源配置效率
（一）提高土地市场周转效率。实行新增工业用地出让弹性年期制，一般工业项目用地出让年期为20年，出让年限届满后，对项目综合效益和合同履约等情况进行评估，采取有偿协议方式，续期或收回土地使用权。对用地有特殊要求的市重点产业项目，经有关部门批准后，出让年期可为20～50年。
（二）强化土地利用全生命周期管理。加强项目在土地使用期限内全过程动态管理，将项目建设、运行质量与综合效益等相关要素纳入土地出让合同管理，通过土地核验、定期评估、诚信管理等，实施全过程监管。
（三）完善土地资源市场配置。完善国有建设用地出让、租赁、作价入股等资源配置方式。重点地区实行“带规划设计方案、带功能运行要求、带基础设施条件”出让，采取组合出让方式，合理确定竞得人。健全以“基准地价、区段地价和标定地价”为核心的国有建设用地价格成果体系和更新机制，为土地精细化管理提供基础保障。建立工业用地和商办用地合理地价调节机制，提高工业用地价格，工业用地出让价格不低于所在区域基准地价。实行经营性基础设施用地和社会公共事业用地有偿使用制度，缩小划拨供地范围。
进一步强化公平、公正、公开的土地一级市场，逐步建立统一的土地转让、租赁、抵押的二级市场。以具体项目获取土地的工业、研发总部、经营性基础设施和公共服务设施等建设用地，需经出让人同意后，方可进行土地房屋整体转让、分割转让和涉地股权转让。对符合法律规定和合同约定并经批准的工业、研发总部类等项目，土地转让和再次开发均纳入土地利用全生命周期管理，实施闭环管理。
（四）建立不动产统一登记制度。按照国家统一部署，在国土资源部的监督指导下，整合土地、房屋、草原、林地、海域等不动产登记职责，逐步建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平。
（五）稳步推进农村集体建设用地改革。推进村庄规划编制，提升农村公共资源配置水平，建设美丽乡村。稳步开展农村集体土地使用权调查和确权登记工作。在符合规划和用途管制的前提下，探索完善出让、租赁、入股等多种形式的农村集体经营性建设用地流转试点，形成兼顾国家、集体经济组织、农民的土地增值收益分配机制和公共利益平衡制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场。推进利用集体建设用地建设租赁房和养老设施试点。改革完善宅基地制度，切实保障农民合理的住房需求。
（六）推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的多元保障机制。建立完善集体土地征收、基本农田保护、生态空间保育区域的空间发展权补偿机制，依据实际征收或保育区域土地面积，按照一定比例，给予相应建设用地发展空间。研究在城镇建设用地范围内统筹安排留用地，支持农村集体经济发展。
（七）加大违法用地和闲置土地整治力度。根据规划和产业条件，采取拆除复垦、土地收储、完善手续等方式，分类处置历史违法用地。其中，将手续完善类的纳入土地利用全生命周期管理。建立完善低效用地认定、处置办法和工作机制，对因政府原因造成土地闲置的，落实部门责任，并实施部门问责。平稳实施国土资源执法监察体制改革，加强区县国土资源执法监察考核，建立国土资源执法共同责任机制。开展批而未用、低效闲置和违法违规用地专项整治行动。
六、加强土地集约复合利用
（一）建立紧凑型、节约型用地标准体系。优化调整基础设施、社会事业设施、公共服务设施等各类公共设施用地标准，构建覆盖城乡、各类产（行）业的建设用地节约集约使用标准体系。提高工业用地节约集约利用水平，工业用地容积率一般不得低于1.2，特殊行业用地不得低于0.8，鼓励工业区块集中设置绿地，工业项目用地内绿化率不得高于15%。研究制定低效工业用地认定标准和定期更新机制。
（二）鼓励土地立体开发和复合利用。综合开发利用地下空间，全面实行经营性地下建设用地使用权有偿使用制度。推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设施、公共设施的综合开发利用，在中国（上海）自由贸易试验区等区域内，探索工业、商业、办公等综合用地复合开发的土地政策。
（三）提高产业准入门槛。动态调整各类产业目录，制订重点支持目录、产业结构调整淘汰目录和产业转移指导目录，制订投入产出、资源节约、环境保护、就业等项目基本准入标准，制订试行差别化的土地使用税征收政策，并纳入土地利用全生命周期管理。
七、全面落实考核评价机制
（一）加强配套政策机制的研究与制订。各级政府及有关部门要各司其职、互相配合，加快制定相关配套政策和实施细则，落实考核监管机制，确保各项改革措施落到实处。
（二）建立土地信息共享平台。充分利用现代信息技术，建立资源共享、分工协作、合理推进的部门协同机制，积极推动投资、产业、规划土地、房屋管理、工商、财税、统计、人口、环境等部门统一在城市空间地理信息平台上共享信息资源。建立统一的土地利用信用数据库，为开展土地利用绩效评价，实施土地利用全要素、全生命周期管理，提高土地资源配置水平，加强宏观分析与科学决策奠定基础。
（三）完善节约集约用地考核制度。在土地节约集约利用考核评价体系中，加大资源消耗等指标权重，将节约集约用地的约束性指标纳入全市经济社会发展综合评价体系，列入区县领导班子和领导干部政绩考核。对节约集约用地政策执行不力和工作不到位、违反节约集约用地政策的，进行通报批评、限期整改、责任追究。
