广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）桂行终字第120号
上诉人（一审原告）韦武优，男，壮族，1965年8月17日出生，广西柳江县人，农民，住广西柳江县。
上诉人（一审原告）覃树康，男，壮族，1945年11月15日出生，广西柳江县人，农民，住广西柳江县。
上诉人（一审原告）韦仕磨，男，壮族，1973年10月9日出生，广西柳江县人，农民，住广西柳江县。
上诉人（一审原告）韦尚以，男，壮族，1968年5月10日出生，广西柳江县人，农民，住广西柳江县。
上诉人（一审原告）韦武对，男，壮族，1959年8月7日出生，广西柳江县人，农民，住广西柳江县。
上诉人（一审原告）韦武乐，男，壮族，1972年1月14日出生，广西柳江县人，农民，住广西柳江县。
上诉人（一审原告）韦武洗，男，壮族，1971年6月12日出生，广西柳江县人，农民，住广西柳江县。
被上诉人（一审被告）柳江县人民政府，住所地：柳江县拉堡镇柳北路45号。
法定代表人田雯，县长。
被上诉人（一审被告）柳江县国土资源局，住所地：柳江县拉堡镇塘福路2号。
法定代表人伍英明，局长。
委托代理人刘成，柳江县国土资源局副局长。
委托代理人曾宪敏，柳江县国土资源局工作人员。
上诉人韦武优、覃树康、韦仕磨、韦尚以、韦武对、韦武乐、韦武洗（以下简称韦武优等7人）因诉柳江县人民政府、柳江县国土资源局土地征收补偿标准纠纷一案，不服柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月31日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人韦武优、覃树康、韦仕磨及七上诉人的共同委托代理人孟雷、被上诉人柳江县国土资源局委托代理人刘成、曾宪敏到庭参加诉讼，被上诉人柳江县人民政府经合法传唤未到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
柳州市中级人民法院一审查明：广西壮族自治区人民政府于2011年11月22日以桂政土批函[2011]742号《广西壮族自治区人民政府关于中国石油广西销售分公司柳州油库项目建设用地的批复》（以下简称[2011]742号《建设用地的批复》），同意柳州市柳江县百朋镇根林村委的集体农用地13.4553公顷（旱地11.5819公顷、灌木林地1.1202公顷、农村道路0.3113公顷、坑塘水面0.0544公顷、沟渠0.3875公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收上述有关农村集体经济组织的集体未利用地2.6304公顷（均为裸地），共计16.0857公顷土地，作为中国石油广西销售分公司柳州油库项目建设用地并征收为国有。2011年12月7日，柳江县人民政府作出江政函[2011]9号《柳江县人民政府关于公布中国石油广西销售分公司柳州油库项目征收土地方案通告》，该通告载明“自本通告发布之日起10日内，被征收土地范围内的土地所有权人、使用权人在本通告规定的期限内，持土地权属证书或其它相关证明材料，到百朋镇征地拆迁办公室办理征地补偿登记”，并于2011年12月11日在被征地村组张贴。2011年12月11日，柳江县国土资源局及柳江县征地拆迁办公室依据[2011]742号《建设用地的批复》联合作出《中国石油广西销售分公司柳州油库项目建设用地征地补偿安置方案公告》（以下简称《征地补偿安置方案公告》），该通告载明“被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征收土地补偿安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应在征收土地补偿安置方案公告之日起20个工作日内向柳江县征地拆迁办公室书面提出”，并在被征地村组张贴。期间，韦武优等7人在规定的期限内未对征收土地补偿安置方案提出不同意见或者要求举行听证会。2012年1月11日，柳江县人民政府以江政函[2012]2号《柳江县人民政府关于中国石油广西销售分公司柳州油库项目建设用地征地拆迁补偿安置方案的批复》（以下简称[2012]2号《征地补偿安置方案的批复》）原则同意柳江县国土资源局及柳江县征地拆迁办公室联合制定的《征地补偿安置方案》。该方案载明，经镇、县统计部门依法统计，闷村村民小组被征地前三年的平均年产值是：水田、旱地为2502元/亩，鱼塘为5055元/亩，被征地前人均耕地为0.76亩/人（折0.051公顷/人），则土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费分别计算如下：（一）土地补偿费：依照《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十三条第二款规定，征收基本农田以外的耕地的，水田按其被征收前三年平均年产值的九倍补偿，鱼塘按八倍补偿，旱地按七倍补偿，即：水田2502元/亩×9倍=22518元；鱼塘5055元/亩×8倍=40440元；旱地2502元/亩×7倍=17514元。（二）安置补助费：依照《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十四条第二款规定，征收前人均耕地超过0.05公顷不超过0.06公顷的，安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的六倍，征收养殖水面的安置补助费为该农用地被征收前三年平均年产值的五倍，即：水田2502元/亩×6倍=15012元；鱼塘5055元/亩×5倍=25275元；旱地2502元/亩×6倍=15012元。综合上述两项，征收每亩土地的补偿标准为：水田22518元/亩＋15012元/亩=37530元/亩；鱼塘40440元/亩＋25275元/亩=65715元/亩；旱地17514元/亩＋15012元/亩=32526元/亩……。根据该标准，柳江县国土资源局对韦武优等7人被征收的土地作出了补偿，因韦武优等7人对补偿不服，补偿款现提存于柳江县征地拆迁办公室账户。
2011年9月1日，柳州市人力资源和社会保障局作出《关于柳江县中国石油广西销售分公司柳州油库项目建设用地被征地农民社会保障审查意见》（以下简称《社会保险审查意见》），百朋镇根林村民委员会的集体土地被征收后，人均耕地面积不足0.3亩的农户为0人，故不需要建立被征地农民养老保障积累金。2012年4月19日、5月14日，柳江县征地拆迁办公室分别作出《关于韦武优就征地补偿标准与社保待遇信访问题的答复》、《关于韦武优等征地问题的答复书》，告知韦武优等信访申请人中国石油柳州油库项目征地补偿费的计算依据，并告知韦武优等人如对补偿标准有异议，可依据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款的规定，向广西壮族自治区人民政府申请裁决；中国石油柳州油库项目征收土地后，只有极个别农户失地，可以通过村集体内部土地调整予以解决；调换土地后不得再要求货币补偿。韦武优等人在规定的时间内未提出调换土地申请；同时，失地农户也可以参加被征地农民养老保障，财政承担30%的费用。2013年1月18日，柳江县人民政府办公室针对韦武优反映的关于中石油柳州油库项目土地征收问题作出答复函，告知其该项目征地拆迁补偿标准及相关政府信息公开问题。2013年11月26日，柳江县征地拆迁办公室作出《关于韦武优、覃树康、韦仕磨、韦尚以、韦武对、韦武乐、韦武洗等人向本机关申请〈政府信息公开申请书〉的答复》，并于同月28日送达给韦武优等申请人，但韦武优等7人因不满答复内容拒绝签收。
2014年12月8日，韦武优等7人以柳江县人民政府、柳江县国土资源局不履行土地征收补偿法定职责，向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、确认柳江县人民政府、柳江县国土资源局未按照韦武优等7户的劳动力人口发放劳动力安置费和社保费用的行政不作为行为违法；2、责令柳江县人民政府、柳江县国土资源局履行法定职责，按照韦武优等7户的劳动力人口发放劳动力安置费和社保费用。
柳州市中级人民法院一审认为：本案中，中国石油广西销售分公司柳州油库项目建设用地经广西壮族自治区人民政府批准后，柳江县国土资源局会同柳江县征地拆迁办公室拟定了《征地补偿安置方案公告》并在被征地村组张贴，期间相关权利人没有对该《征地补偿安置方案》提出异议或者要求举行听证会。2012年1月11日，柳江县人民政府以[2012]2号《补偿安置方案的批复》同意实施《征地补偿安置方案》，该方案对征收土地补偿标准（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费）及竹、木、果树补偿标准、迁坟墓费等都作了具体规定。柳江县征地拆迁办公室根据《征地补偿安置方案》规定的补偿标准对韦武优等7人应得的土地补偿费、安置补助费及青苗补助费等进行了统计和补偿，但韦武优等7人拒绝签订补偿协议和领取征地补偿款。该院认为，根据韦武优等7人的起诉状及庭审中各方的诉辩焦点，1、在安置补助费问题上，韦武优等7人认为柳江县人民政府、柳江县国土资源局应当按照柳江县人民政府向广西壮族自治区人民政府用地报批材料“一书四方案”中《征收土地方案》所载明的“每人安置费约6.0189万元”的标准，并按其家庭户劳动力人口向其发放劳动力安置补助费，而柳江县人民政府、柳江县国土资源局认为应当按照柳江县人民政府批准实施的《征地补偿安置方案》规定的征收土地补偿标准，按照被征地面积进行发放。该两种补偿标准的文字表述客观上也存在差异，因此，诉讼双方讼争的实质是对中国石油柳州油库项目征地补偿安置标准的异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”之规定，韦武优等7人对该项争议应先申请柳江县人民政府进行协调；协调不成的，再申请广西壮族自治区人民政府裁决。现韦武优等7人未经有关人民政府协调和裁决，即诉称柳江县人民政府、柳江县国土资源局应当按照6.0189万元/人的标准发放安置补助费，理由并不充分。因此，对于韦武优等7人要求确认柳江县人民政府、柳江县国土资源局未按每人6.0189万元的标准向其发放劳动力安置费属行政不作为违法的诉讼请求，应不予支持。2、关于社保费用问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第三条第（十二）点规定：“……依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费……”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）第二条规定：“……征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发[2006]29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决……”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第六款规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是土地补偿费和安置补助费的综合不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”本案中，中国石油柳州油库项目征收韦武优等7人所在村集体的土地后，只是个别农户失地，经过土地调整后可以保证失地农民有地耕作，可以保障征地后群众的整体生活水平不降低，不符合提高安置补助费的条件。对此，柳江县征地拆迁办公室在社保和信访答复中已作了详细说明。另根据柳州市人力资源和社会保障局2011年作出的《社会保险审查意见》，韦武优等7人所在村集体百朋镇根林村委集体土地被征收后，人均耕地面积不足0.3亩的农户为0人，不符合建立被征地农民养老保障积累金的条件。柳江县人民政府、柳江县国土资源局的委托代理人在庭审中表示，如征地后个别农户确实失地的，可以在办理失地农民证等手续后纳入社会保障体系。现韦武优等7人没有提交证据证实其符合办理社会保险的条件并曾向有关部门提交过申请材料，因此，其要求柳江县人民政府、柳江县国土资源局发放社保费用的诉讼请求，理由亦不充分，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回韦武优、覃树康、韦仕磨、韦尚以、韦武对、韦武乐、韦武洗的诉讼请求。
上诉人韦武优等7人上诉称：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被上诉人有义务按照征地批复报批材料“一书四方案”的《征收土地方案》中确定的每人6.0189万元安置费的标准发放安置费用。被上诉人公告的《征地补偿安置方案》降低了《征收土地方案》中规定的补偿标准，侵害了七上诉人的合法利益，是行政不作为行为；2、被上诉人制定的《征地补偿安置方案》，将七上诉人的承包地年产值及补偿标准降低，七上诉人的生活水平很难和征地前相持平，被上诉人应按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定给七上诉人增加安置补助费。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人柳江县人民政府未作答辩。
被上诉人柳江县国土资源局答辩称：1、《征收土地方案》不等同于《征地补偿安置方案》，《征收土地方案》是报批前作的预算计划，《征地补偿安置方案》是被上诉人在实施过程中，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定制定的；2、七上诉人不符合提高安置补偿费的条件。一审法院认定的事实清楚，适用法律正确。请求驳回七上诉人的上诉，维持原判。
在二审审理期间，双方当事人没有提交新证据。经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，从七上诉人起诉状内容看，七上诉人认为柳江县人民政府、柳江县国土资源局应当按照征地前向广西壮族自治区人民政府用地报批材料“一书四方案”中《征收土地方案》记载的“每人安置费约6.0189万元”的标准按其家庭户劳动人口向其发放劳动力安置补助费，而被上诉人则认为应当按照柳江县人民政府批准实施的《征地补偿安置方案》规定的土地补偿标准，按照被征地面积进行发放。双方争议的实质是对征地补偿安置标准的争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，本案七上诉人对补偿标准有异议，应当先申请柳江县人民政府进行协调；协调不成的，再向广西壮族自治区人民政府申请裁决。本案七上诉人在未向广西壮族自治区人民政府申请裁决的情况下，直接向人民法院起诉，不符合上述法律规定。关于七上诉人诉请发放社保费用的问题，由于是否应当发放社保费用属于征地补偿安置标准的内容，应与补偿安置标准问题一并处理。故本案在政府未作出裁决前，不属人民法院受案范围，一审法院受理本案并进行实体判决错误，应予以纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（一）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第8号行政判决；
二、驳回韦武优、覃树康、韦仕磨、韦尚以、韦武对、韦武乐、韦武洗的起诉。
一、二审案件受理费各50元，本裁定送达后予以退回七上诉人。
本裁定为终审裁定。
审　判　长　　罗伊里
审　判　员　　宋玉杰
代理审判员　　班　艳

二〇一五年十一月二十日
书　记　员　　许　青