发文编号：黑土［1997］第10号
各行政公署，市、县人民政府，省直各有关部门：
现将《关于进一步深化土地使用制度改革、加强土地市场管理工作意见》印发给你们，请结合本地区、本部门工作实际认真贯彻执行，并将执行中的情况和问题及时报给省土地管理局、省经济体制改革委员会和省财政厅。
附：《关于进一步深化土地使用制度改革、加强土地市场管理工作意见》。
黑龙江省土地管理局
关于进一步深化土地使用制度改革、加强土地市场管理工作意见
《中华人民共和国城市房地产管理法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉办法》颁布实施以来，我省的土地使用制度改革(以下简称“地改”)和培育发展土地市场工作取得了可喜成效。土地供给的市场调节比例有所提高，政府对土地市场的垄断日益加强，新增建设用地出让供地已占总供地宗数的43%以上；划拨用地转让、出租、抵押、合资入股等地权交易行为逐步纳入法制轨道；存量非交易性划拨用地有偿使用范围正由城镇非农建设用地向农村国有后备资源拓展；企业改制中的存量土地资产处置已摆上了政府经济工作的重要议事日程；土地估价及地价管理得到了规范和加强。截至1996年底，全省已累计获得了近30亿元的地产收益，为我省地方财政培植了稳定的经济来源，有效地支援了地方的经济建设。但是，随着土地市场的发展和“地改”工作的深化，土地市场管理中仍有许多问题亟待解决：一是个别地方的行政干预过多，土地市场垄断缺乏应有的力度，一些应依法出让的土地仍沿用行政划拨，随意减免压低地价、造成土地出让收入流失现象仍很严重；二是大中城市及中小城镇中的存量土地资产效益没有得到充分挖掘，划拨用地转让等交易市场管理局部失控，地产收益大量流失；三是部分地区土地审批后撂荒闲置问题得不到有效控制，还在大量批占新的建设用地，甚至占用基本农田；四是发展土地市场的相关政策不协调，一些地方以“安居工程”和“发展第三产业”的名义回避土地有偿使用，企业改制也不依法处置土地资产；五是土地市场中的执法监察不到位，市场行为很不规范。针对上述情况和问题，现就我省深化土地使用制度改革，加强土地市场管理提出如下意见：
一、适应新形势下市场经济发展的客观要求，确立符合我省实际的土地市场发展目标和基本政策。按照《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的“要完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制”的部署和要求，今后一个时期我省深化“地改”和发展土地市场的总体目标和基本政策是：依照国家有关法律、法规和政府规定，从我省经济建设和改革开放的实际出发，进一步完善土地有偿使用机制，强化政府对土地出让市场的绝对垄断，努力盘活存量划拨用地，搞活土地交易市场，扩大土地有偿使用范围，提高土地供给的市场调节比例，加大土地市场中的执法监察力度，规范土地市场行为，建立“主要由市场形成用地价格”的地价运行体系。凡新增或者收回的土地及其用地项目，除列入国家《划拨目录》和法律、法规规定可以实行行政划拨外，其余一律按出让等有偿方式供地，除外商投资(三资)企业和商服业用地外，凡一次性缴纳土地使用权出让金有困难的，要逐步推行以国家出租土地使用权的租赁方式供地，实行土地使用权出让金年度分解，逐年收取年度土地租金；凡转让、出租、抵押、入股划拨土地使用权的，一律依法补办出让手续、补交出让金。对一次性缴纳土地出让金有困难的，可将出让金分解成年度土地租金，分年缴纳。对擅自交易的，要坚决予以查处；凡撂荒闲置土地的，要依法进行清查处理，并按规定缴纳土地闲置费；要改革非交易性存量划拨用地使用制度，建立国有土地租金制，除党政机关、群团组织、民主党派等机关办公用地、军事用地和社会非盈利性公益、公共事业用地外，都要依照《宪法》和有关法律法规关于“国家实行国有土地有偿使用制度”的要求，逐年向县以上人民政府缴纳土地租金；要用市场机制引导农村及农业后备土地资源进入市场并依法予以管理；凡新增建设用地审批和改制企业的土地资产，要在地价评估后进行依法处置和地价登记；土地估价机构要实行行业归口管理，定期接受政府土地、物价部门的资质审查和资格认证；土地估价要预先立项，评估的地价结果要依照规定程序报经政府土地管理部门确认；对土地市场中的地价管理要实行政府垄断。凡因减免地价随意压低地价、违背规定擅自批准划拨或采取欺骗手段无偿取得土地使用权造成国有土地资产流失的，要追究政府主管领导和直接责任人员的法律、经济责任；上一级政府要对下一级政府下达年度地产收益指标，并将发展土地市场工作纳入政府及其主管部门的任期目标责任制；凡来源于土地市场中的土地资产收益，统由政府土地管理部门代征，其他任何部门和单位无权征收土地资产收益。
二、切实解决好土地市场管理中的若干具体问题
(一)关于土地审批后撂荒闲置问题。
据统计，目前我省批而未用闲置撂荒的土地面积达474 8公顷。为此，各地要组织力量对闲置土地进行认真清理。属于项目资金不落实，启动建设有困难的，要尽快修补合同条款，限期开工开发建设；对限期内开工确有困难的，要进行“以钱折地”，重新核定项目用地面积，核准下来的土地，由政府依法收回重新安排使用。对闲置超过一年的，要依照国家《城市房地产管理法》的有关规定，按不高于土地出让金20%的标准征收土地闲置费，并落实复耕责任；满二年未利用的，要依法无偿收回。凡大量闲置非农建设用地的市、县，要追究政府主要领导和分管领导以及行政主管部门的法律、经济责任，相关的用地者应受到相应的法律、经济制裁。今后凡是闲置土地没有调整和充分利用的地方，不得再审批新的建设用地；新建项目凡能利用闲置土地的，不得批占新的土地。各级政府及行政主管部门要将清理闲置土地作为今后一个时期土地执法监察的重要内容，逐级落实责任，切实抓在手上。
(二)关于“安居工程”和“第三产业”用地管理问题。
城市(镇)中的“安居工地”用地，不得炒卖或者变相转让土地使用权。对于新建“安居工程”，在可研、立项审批中，要由政府土地管理部门参与论证，界定供地方式，提出用地要求；“安居工程”竣工验收后用于商品房出售的，开发建设单位要依法补办出让手续，补交应缴的土地出让金。第三产业用地用于商服经营的，其占用的土地要依法以出让等有偿方式取得土地使用权，其它性质的用地，要按照有偿使用的原则，逐年缴纳年度土地租金(国家另有规定的除外)。
(三)关于城镇和农村集体土地入市流转问题。
凡是占用集体土地进行经营性项目建设的，要依法征为国有，实行先征后让；集体非农建设用地发生入市转让、出租、抵押、合资入股、合作联建等交易行为的，要按照规定权限报县以上人民政府土地管理部门审批，并依法办理土地登记。集体经济组织内部法人之间交易的，其土地资产收益由持有土地所有权的该集体经济组织收取；农村集体所有制单位与全民(国有)所有制单位及其他企业、经济组织或个人间发生集体土地交易的，要依照国有土地市场管理的有关规定办理相应手续，其土地资产收益由市、县政府土地管理部门代征，40%上缴地方财政，60%返还土地所有者。农村集体所有制单位占用本经济组织集体土地进行基本建设(包括居民住宅)的，要实行土地产权租赁制，由建设用地单位向集体经济组织承租地权并按期或者按年缴纳土地租金，同时向县以上人民政府土地管理部门申请办理土地审批和登记，由建设用地单位在应缴的土地租金中缴纳不低于租金总额30%的土地资产收益给国家。
(四)关于国有存量划拨用地入市交易管理问题。
今后每年各地要对土地市场中的地权交易市场进行一次清理，凡是擅自转让、出租、抵押、合资入股、合作联建等非法交易行为的，要限期向所在市、县政府土地管理部门补办划拨地权入市交易许可手续，领取《划拨地权交易许可证》，补签转让、出租、抵押等交易合同，一次性按不低于所在城镇基准地价30%的标准向县以上人民政府缴纳土地出让金并按有关法律法规予以查处；今后凡转让、出租、抵押、合资入股、合作联建划拨土地使用权的，均应依法向县以上人民政府土地管理部门申请办理划拨地权交易入市许可手续，获准交易的，要按规定标准补交地价款。一次性补交地价有困难的，可按年缴纳年度土地租金；划拨土地使用权宗地内翻、改、扩建用于经营性项目的，要依法办理土地使用权出让手续，缴纳土地出让金，并进行分宗登记。一次性缴纳出让金有困难的，可采取按年缴纳土地租金的形式缴纳地价款。
(五)关于中、省直大的用地系统土地有偿使用问题。
我省辖区内的农垦、森工、铁路、煤炭、石油、邮电、地矿、民航及其他中、省直系统及各大企业集团用地，要按照市场经济发展的客观要求和建立统一、规范的土地市场的实际需要，逐步纳入有偿有限期使用轨道。凡新增建设用地，除列入国家《划拨目录》和法律规定实行行政划拨外，其余的要尽可能的纳入有偿供地范围，根据项目用地性质确定出让(批租)供地方式，任何单位和部门不得以任何与法律、法规相悖的理由拒缴土地出让金或年度土地租金；原以划拨方式取得的土地使用权投入市场进行转让、出租、抵押、入股和联建等交易的，按规定程序和审批权限向县以上人民政府土地管理部门申报办理入市交易审批手续，补交土地资产收益，并办理土地产权登记手续。其它非交易性划拨用地，除国家法律明确规定外，均应向县以上人民政府缴纳年度土地租金。
(六)关于党、政、军机关及科研、文卫系统内的经营性商服用地管理问题。
党、政、军机关及科研、文卫系统使用的国有划拨用地改变原批准或登记用途，破墙开店、出租转包搞商服业的，其用地必须纳入土地市场管理，实行有偿有限期使用。属于内部安置就业的，在不改变用地权属的前提下，实行收取年租的方式，由经营者向所在市、县政府土地管理部门逐年缴纳年度土地租金，并依法办理土地产权的分宗登记；属于转租、转包经营的，要实行补办出让的方式，由承租或者承包人依照国家《城市房地产管理法》第三十九条规定，向县以上人民政府土地管理部门申请办理土地使用权出让手续，并缴纳不低于该地域基准地价30%的土地出让金。一次性缴纳有困难的，可按年缴纳土地租金。
(七)关于企业改制中的土地资产管理问题。
改制企业的资产，必须在有明晰产权和显化价值的基础上，依法进行处置和登记。已完成改制、改组、改革的企业，尚未进行土地资产估价和办理处置审批的，要尽快依法办理。今后，凡是国有企业、城镇集体企业都要通过清产核资，显化企业存量土地资产价值，并进行地价确认和登记；实行股份制改组的企业，要首先明晰土地的产权关系，并做好土地资产的评估确认和处置审批工作；上市的股份制企业，要依照国家土地管理局、国家体改委下发的《股份有限公司土地资产管理暂行规定》的要求，在申报上市审批前，到省土地管理局办理土地资产评估确认和产权处置手续；进行委托经营试点的企业，要在资产含量中计入土地资产价值，并切实负起保值增值责任；破产或者兼并重组的企业，要严格履行法定的破产或者重组程序。属于破产的，土地资产要由市、县人民政府土地管理部门依照规定权限办理收回土地使用权手续，并将处置土地资产收益优先用于破产企业富余人员的就业安置和企业的重置再生，其他单位和部门无权处置土地资产；属于兼并的，在重组资产时，要将土地资产计入重组后企业的国有资产，并依法进行土地产权的变更登记，按照政府确定的供地方式取得土地使用权。
对于企业改制中的土地资产处置，有条件的要由企业一次性买断受让，将划拨土地产权转为出让土地产权，并计入企业法人财产；无力受让的，可以采取国家出租的方式，由改制企业与国家(即同级人民政府土地管理部门)建立土地产权租赁关系，取得承租的土地产权，或者由政府以作价入股方式将土地资产投入企业运营。总之，要坚持做到“明晰产权，评估资产，依法处置，确权登记”。
(八)关于市场运行中的地价管理问题。
从目前情况看，在土地市场运行中，土地估价及地价管理存在诸多问题，主要表现在运价行为不规范，管理部门职能不到位。为此，各级政府要切实加强对土地市场中的地价管理。县以上人民政府要在深化“地改”和规范市场工作中逐步建立科学的、符合我省经济发展实际的土地估价及地价管理体系，组建县以上各级政府土地估价工作委员会，负责辖区内的土地估价及地价管理，按照国家有关规定定期确定和公布基准地价和标定地价，并视土地市场发育情况，制定当地的最高或者最低限价，同时有效地行使政府优先购买权。各地要尽快制订和完善土地估价立项和结果确认制度，凡进行土地资产估价的，都要依照规定程序和权限向各级政府土地管理部门申请立项，其估价结果要经由估价立项机关予以确认。土地估价中介机构的行业归口管理统由县以上人民政府土地管理部门负责，未经资质审查和资格认证的土地评估中介机构，无权受托从事土地估价业务。
三、充分认识深化土地使用制度改革的重要性，切实加强对土地市场管理工作的领导
深化“地改”，强化土地市场管理，是当前建立社会主义市场经济体制的客观要求，各级政府及其行政主管部门应站在改革与发展的战略高度去认识它的重要性，主要领导要负全责，分管领导要具体抓，要把“地改”工作和土地市场管理纳入政府任期目标责任制，层层分解指标，实行双向目标管理。下达的年度地产收益指标，要认真予以兑现，并将其做为考核领导班子政绩的重要内容。各级政府及其各部门的领导不得随意减免地价或者变相压低地价出让土地。各有关部门应从全局利益出发，体现政府行为，积极支持，密切配合，形成合力。党政机关、群团组织和社会各界应通力合作，土地、体改、财税、计划、物价、建设、经贸等职能部门要搞好相关领域的衔接，特别是在政策制定和运行上，要与土地市场的规范相协调。
各级政府及其各相关管理部门要把深化“地改”、规范发展土地市场工作列为政府及其部门经济工作的重要议事日程，特别要在土地市场的法制建设、文件制发、出让金及租金收缴、程序的履行等方面给予土地管理部门以更大的倾斜，保证其依法行政职能的进一步到位，促进我省“地改”和土地市场管理事业协调、健康、有序地发展。
