各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会、苏通科技产业园区管委会、通州湾江海联动开发示范区管委会，市有关部门和单位：
为落实节约集约用地“双提升”行动计划，优化陆海资源配置，促进陆海统筹发展，根据江苏省委省政府《关于印发〈南通陆海统筹发展综合配套改革试验区总体方案〉的通知》、《关于全面推进节约集约用地的意见》、《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划“空间优化”、“五量调节”、“综合整治”战略实施方案》、《江苏省节约集约用地“双提升”行动计划南通市陆海统筹工作实施方案》、南通市委市政府《关于贯彻落实〈南通陆海统筹发展综合配套改革试验区总体方案〉的实施意见》精神，现就推进陆海统筹实施节约集约用地“双提升”五大专项行动提出如下指导意见：
一、总体要求
以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，按照“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的要求，以资源利用方式转变促进经济社会发展方式转变。因地制宜，探索具有南通特色的节约集约用地、用海模式。从严控制土地开发强度，统筹区域土地、海洋资源利用，促进生产空间集约高效、生活空间适度宜居、生态空间山清水秀。坚持最严格的耕地保护制度，积极推进政策和实践创新，实现耕地保护更加规范，耕地质量全面提升。积极稳妥开展农村土地综合整治，推进城乡建设用地布局调整，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设。优先保护基础性生态用地，不断提高土地、海洋资源保障可持续发展的能力。根据经济社会发展需求布局土地资源，确保土地开发利用与全市“十三五”国民经济和社会发展目相适应、与新型城镇化进程相适应。
二、工作目标
（一）深化节约集约。节约集约用地制度更加健全，以完善土地市场调节机制和强化节约集约用地监管为重点，创新节约集约用地制度设计，全面推进土地利用管理的法制化、规范化、信息化建设。城镇建设用地盘活取得实效，2015年全市盘活城镇建设用地不少于1.5万亩，存量用地供应占比达到50%，“十三五”时期全市再盘活城镇建设用地不少于6.5万亩，“十三五”末存量用地供应占比达到60%。土地有偿使用率不断提高，2015年全市土地有偿使用率达到75%，“十三五”末，全市土地有偿使用率达到80%，充分显化土地资产，发挥土地资本功能。土地利用综合效益明显提升，2015年，全市节约集约双提升水平高于全省平均水平；在此基础上，“十三五”时期全市单位GDP用地再降低34%以上，建设用地地均GDP产出水平再提升52%以上。国家级开发区和省级开发区节约集约用地水平比全市“双提升”水平高5%。
（二）优化空间布局。优化建设用地空间，合理调整农用地布局，严格保护生态红线区域，探索适合南通陆海统筹发展的用地布局和空间规划体系，努力形成“规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约、效益集显”的用地格局。以规划和制度创新引领实践创新，制定适合南通特色的规划编制和实施管理政策；以多规融合理念统筹相关规划编制，逐步实现一个区域一张蓝图的目标；以控制开发强度配置建设用地总量，到2020年全市土地开发强度控制在22.1%以内；以“三生”（生态、生活、生产）空间理念优化用地格局，实现陆海资源保护、利用空间布局更加科学合理。
（三）严格耕地保护。严守耕地数量红线，健全和落实耕地保护执法监管共同责任机制，加大耕地保护日常监管力度，综合运用卫星遥感监测等技术手段，严格依法查处非法侵占、破坏耕地行为。从严落实国家、省下达的耕地保有量、基本农田保护面积、高标准基本农田建设规模等各项指标任务，到2020年，高标准基本农田面积达到380万亩，开发利用沿海、沿江滩涂新增耕地不少于3万亩。全面提升耕地质量，坚持耕地保护数质并举、以质为先，通过大力开展土地综合整治，强化耕地数量和质量占补平衡，在确保耕地保有量不减少的同时，不断提升耕地质量。优化耕地和基本农田空间布局，到2020年，优质耕地保护面积不少于450万亩。
（四）推进土地整治。优化配置土地资源，通过优化村镇布局，合理调整农村土地利用结构，促进土地要素在村镇间的合理配置，保障中心城镇等重点区域用地需求。合理安排城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等用地布局，有效促进新型城镇化建设。通过土地综合整治，促进耕地连片集中，推进土地有序流转，优化农业产业结构，提高农业产业化、规模化、集约化经营水平，积极引导发展农村二、三产业，促进农村集体经济发展和农民创业增收，推动农村经济发展。
（五）强化生态建设。耕地和生态用地空间得到有效保护，生态红线保护区面积占国土面积的比例不低于23%。充分发挥基本农田生态功能，基础性生态用地纳入土地利用总体规划严禁随意占用。农村土地综合整治有序推进，以高标准基本农田为主体的“绿心、绿带”基本形成。沿海地区地质调查全面完成，地质灾害防治体系不断健全。
三、实施“节约集约创新”专项行动
（一）积极开发城镇低效用地
1.调查认定城镇低效用地。鼓励各地在调查摸底、土地确权的基础上，因地制宜开发城镇低效用地。城镇低效用地包括国家产业政策规定的禁止类淘汰类产业用地、不符合安全生产和环保要求的用地、“退二进三”产业用地、布局散乱设施落后规划确定改造的城镇和厂矿及城中村等、其它闲置浪费土地等城镇存量建设用地和少量非建设用地。
2.规范处置零星用地。对城镇低效用地范围内涉及不超过整宗土地面积10%的零星农用地（耕地），经市、县（市）政府批准，可以在“农用地（耕地）总量不减少、建设用地总量不增加、农民权益不受损”、符合相关规划的前提下，在县级行政区域内通过建设用地复垦新增农用地（耕地）进行补充。
3.妥善处理历史遗留问题。对符合相关规划和现行土地利用总体规划、没有合法用地手续的城镇低效用地，已按照实际用地行为发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）并依法落实征地补偿安置的，可按土地现状直接办理用地手续。涉及征收的，依法办理土地征收。
（二）创新产业用地供应管理
1.创新土地供应方式。各县（市、区）政府（管委会）可根据产业生命周期合理确定工业用地有偿使用年限，工业用地可以先以租赁方式取得，在租赁合同中明确约定正式投产后续租或转为出让的投入、产出等条件，达到约定的条件后，签订续租或出让合同，达不到约定条件的，土地使用权不续期并全部收回，地面地下资产按市场评估价一并收回；对于国家鼓励的养老、医疗、教育等产业项目用地，符合划拨用地目录的，可采取划拨、协议出让或租赁方式供地，不符合划拨用地目录的，采取招拍挂出让或租赁方式供地。
2.合理确定用地成本。实施租赁供地的，土地租金可按市、县人民政府发布的土地租金标准的最低限确定，土地租赁改出让时，土地出让价格可结合初始租赁时土地出让市场价格确定。对于国家鼓励的产业项目用地，协议出让价格或招拍挂出让底价可采用成本逼近法、基准地价系数修正法等方法评估，划拨用地成本可由市、县（市、区）财政全部或部分负担。
3.优化土地出让方案。对以出让方式供地的，国有建设用地使用权出让方案可明确：未按土地使用权出让合同约定的条件、期限开发利用土地的，土地使用权可部分收回或全部收回，退还相应的土地出让金（不计利息）。出让成交后，相应内容应作为出让合同的补充内容或附件。
（三）强化建设用地全程监管
1.建立建设用地供后监管共同责任机制。创新建设用地全程监管制度，以国土资源管理“一张图”数据为依据，督促用地单位严格按划拨决定书、土地出让、租赁合同等约定进行开发建设。建立国土、发改、经信、财政、环保、规划、建设、房管、工商、税务等共同参与的建设用地全程监管责任机制和企业（项目）用地信息库，适时监管企业（项目）投资强度、规划执行、土地出让金缴纳、开竣工等行为。
2.高效供应和充分利用土地。加快推进土地供应，提高供地率。对所有新增建设用地，征地批准后1年内应完成土地供应；对政府投资的城市公共道路、公共绿地等基础设施、公用设施用地，可直接划拨给建设单位；对道路绿化带、安全间距等代征土地以及不能利用的边角地和其他用地，可直接划拨、出让或租赁给国有公司，盘活利用土地资源，做大国有资产。依法加大闲置土地处置力度，对闲置土地足额征缴闲置费，符合收回条件的依法收回。对已办理供地手续的各类空闲低效土地，鼓励通过收回或回购、部分转让、调整置换等方式盘活利用。
3.加强节约集约用地考评。各级政府及相关部门要严格执行省节约集约利用综合考评制度，将节约集约利用综合考评相关内容纳入政府年度工作目标考核，持续开展国土资源节约集约模范县（市、区）创建活动。探索建立企业节约集约用地评价机制，国土、发改、经信、财政、环保、规划、建设、房管、工商、税务等部门建立以企业亩均投资强度、产值和税收、合同履约情况等为主要内容的工业企业用地星级评价机制，作为对企业实施资金、税收方面优惠政策的依据。
四、实施“空间布局优化”专项行动
（一）编制陆海统筹土地利用规划
1.编制市级陆海统筹土地利用规划。参照国土规划的要求，创新编制南通市陆海统筹土地利用规划，统筹全市国土空间开发。开展陆海统筹土地利用专题研究，评价国土开发利用现状和资源环境承载力，制定适合本地特点的陆海统筹土地利用战略，优先保护生态用地和优质耕地，合理调配陆地、海岸带和海洋的开发利用规模、布局和时序。以国民经济和社会发展规划为指导，落实主体功能区规划有关要求，加强陆海统筹土地利用规划与海洋功能区划、城市总体规划、生态红线区域保护规划等相关规划的协调衔接，研究确定各区域土地开发强度控制指标，优化城乡建设用地和农业用地空间布局，科学配置各区域建设用地总量。规划成果作为县、乡级土地利用总体规划修改依据。
2.编制功能片区土地利用总体规划。整合具有相同主导功能的不同行政区域的各类用地空间，促进区域特色发展。不属于同一行政辖区但规划功能一致的区域，开展功能片区土地利用总体规划编制工作。结合“多规融合”的要求，国土、规划、发改、海洋、环保等部门相互协调配合，探索对土地利用总体规划、海洋功能区划、城乡总体规划、生态红线区域保护规划、产业发展规划等相关规划在规划期限、用地规模、空间布局、管制规则上相互衔接融合。功能片区土地利用总体规划经省政府批准后作为片区内土地利用管理的主要依据。同一县（市、区）内跨乡镇的片区，由县（市、区）人民政府（管委会）组织编制；跨县（市、区）的片区，由南通市人民政府组织编制。
（二）统筹利用陆海用地空间
1.沿江沿海围垦土地及时纳入土地利用总体规划。结合《江苏省海洋功能区划》修编和《南通市海洋功能区划》实施等工作，对经有权部门批准的沿江沿海滩涂围垦土地，及时纳入县、乡级土地利用总体规划，报省政府审批。已取得海域使用权证的建设用海区域和经批准开展长江岸线调整的围垦土地，纳入允许建设区；未取得海域使用证的建设用海区域，纳入有条件建设区，待取得海域使用权证后及时划入允许建设区。
2.统筹利用围垦建设用地空间。对已围垦并纳入土地利用总体规划的建设用地空间，因生态环境保护、城乡规划调整等原因改变原确定用途且未开发建设的，可在市（县、市）域范围内适度统筹安排。统筹安排的规模原则上不超过各县（市、区）已纳入土地利用总体规划允许建设区规模的20%；统筹安排规模使用超过80%的，可再次申请统筹安排。建设用海调整为农渔业和生态用途的，需取得海洋部门同意。
3.适时修编土地利用总体规划。各县（市、区）人民政府（管委会）应根据陆海用地空间统筹利用的实际需要，按照《江苏省土地利用总体规划管理办法》和《江苏省县乡级土地利用总体规划评估修改技术指南（试行）》相关要求，及时对涉及的县、乡级土地利用总体规划进行修改，报省政府批准实施。统筹使用的建设用地空间落地时不得占用禁止建设区和限制建设区的基本农田。涉及报国务院审批的中心城区土地利用总体规划修改，在国家统一部署的土地利用总体规划调整完善工作中落实。
（三）加强陆海资源统筹管理
1.及时开展土地变更调查。各县（市、区）应根据《土地利用现状分类》国家标准和土地调查规程，及时对经批准或已实施的围填海形成土地开展土地利用现状调查和年度土地变更调查，为陆海空间布局优化和资源统筹利用奠定基础。
2.规范做好海域使用权证换发。依据《国土资源部 国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕219号），凡纳入土地利用总体规划的围填海建设用地，项目竣工验收后，凭围填海工程竣工验收合格证明等有关材料，由县级国土部门按照取得海域使用权时经依法批准的用途确定土地用途，办理海域使用证换发国有土地使用证手续，注销海域使用权。实施不动产统一登记后，颁发不动产权证书。
3.积极探索陆海资源统一交易。积极探索建立陆海资源统一交易平台，逐步实现耕地占补平衡、规划用地空间、土地利用年度计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标等各类资源在平台上统一交易，促进陆海资源价值显化和优化利用。
五、实施“耕地保护升级”专项行动
（一）严格耕地和基本农田保护
1.严格保护耕地和基本农田，稳定耕地和基本农田数量和质量。健全和落实耕地保护共同责任机制，严格耕地保护责任目标履行情况考核，按照坚守耕地红线的要求，强化耕地数量和质量一体化考核，实现数量管控、质量管理目标。
2.完善耕地保护补偿激励机制，调动各方保护耕地的积极性。对耕地保护、占补平衡项目建设等工作成效突出的县（市、区）在新增建设用地指标、城乡建设用地增减挂钩规模等方面给予倾斜支持。各县（市、区）要建立耕地保护补偿转移财政支付体系，将耕地保护指标纳入财政转移支付的指标要素，加强对基本农田保护区的财政支持。要对基本农田保护率高于本地区平均比例和耕地保护成效突出的乡（镇、街道），增加财政转移支付额度，集中用于基础设施建设、民生公益项目和集体经济发展的扶持补助。继续在全市开展耕地保护“十百千”工程，每年组织评选“耕地保护十佳乡镇、100个基本农田保护示范村、1000个基本农田保护模范户”。对十佳乡镇和示范村由市财政给予10万元/乡镇、2万元/村的奖励。基本农田保护模范户由各县（市、区）组织评选，并按模范户承包经营耕地面积给予100元/亩的补贴。
3.强化日常执法监管，有效遏制各类非法侵占、破坏耕地的违法行为。以严格落实土地执法动态巡查制度为基础，拓展违法行为发现渠道，将发现、制止非法侵占、破坏耕地行为作为动态巡查的首要任务，全面构建违法行为巡查发现网络，进一步完善快速处置机制。创新违法行为制止和处置措施，落实“政府牵头、部门参与、整体联动”的土地执法监管共同责任机制。按照“发现一起、查处一起、整改一起”和“既处理事又处理人”的原则，严肃查处侵占、破坏耕地违法行为，切实提升耕地保护执法监管力度和实效。
（二）加快高标准基本农田和优质耕地建设
1.严格划定永久基本农田，加快高标准基本农田建设。按照国家、省要求，完成永久基本农田划定任务，做到落地到户，上图入库，网上公布，接受监督。加快实施高标准基本农田“双百整治”工程，在全市整治100个万亩高标准基本农田示范点，建成100万亩高标准基本农田。大力推进农村土地综合整治，加强“田、水、路、林、村”配套建设，加快优质耕地建设，全面完成全市优质耕地保护目标任务，切实提高农业生产水平和粮食综合生产能力。
2.开展零散基本农田归并整合试点。按照“基本农田数量不减少，质量有提高，布局基本稳定”的原则，在确保耕地保有量和基本农田保护任务的前提下，开展零散基本农田归并整合试点，有序推进基本农田空间合理布局，促进基本农田不断连片升级。各县（市、区）依据土地利用总体规划和土地整治规划，编制年度基本农田优化布局方案，报市政府批准后实施。通过农村土地综合整治和高标准基本农田建设，将基本农田保护区内形成的新增零散优质耕地归并划入基本农田，将原基本农田中低质或近期拟建设占用基本农田相应面积调整划出，并逐级重新签订基本农田保护责任书；及时更新基本农田数据库、图件、表册、保护标志等相关信息和保护设施。健全和完善基本农田调整成果县级自验、市级初验、省级验收、逐级报备机制。
（三）加强耕地后备资源开发利用
1.统筹开发利用各类土地资源。各县（市、区）要加强各类土地后备资源调查分析，科学规划、统筹开发、合理利用，促进基本农田布局、耕地占补平衡、建设用地空间、现代农业发展、沿海渔业养殖、生态环境建设等的优化调整和统筹协调。结合陆海统筹土地利用规划编制和全市养殖规划、现代农业规划布局调整，合理腾挪利用内陆和沿海养殖用地（海），腾挪的用地部分增加为城镇建设空间，部分改造为耕地补划入基本农田；坚持增加耕地导向，推进农业内部结构调整，引导农户退园退林，通过土地流转增加耕地面积。
2.创新耕地占补平衡途径。整治改造养殖用地，探索将具备粮食生产能力的养殖用地用于耕地占补平衡。探索开展“补改结合”落实耕地占补平衡试点，制定耕地质量等级与补充耕地面积的折算办法，对补充耕地暂时达不到占用耕地质量的，通过对现有耕地综合整治和提质改造，将补充耕地与改造耕地项目合并计算，严格落实“占优补优”要求，实现全市耕地数量不减少、质量有提高、粮食产能不降低的目标。
3.实施耕地土壤改良工程。在沿海耕地占补平衡项目区，试点开展传统自然排盐降碱方法、添加土壤改良剂化学方法、秸秆还田生物方法、耕作层剥离再利用等多途径土壤改良，通过产学研结合，开展对比实验，综合施策改良土壤，加快提升沿海占补平衡耕地质量，为实现全市耕地保护数量、质量、生态三位一体打牢坚实基础。
六、实施“土地整治示范”专项行动
（一）全力推进城乡建设用地布局优化
1.在市级以上中心镇、重点镇和城郊结合部的乡镇，开展“土地综合整治示范工程”建设，以镇域为单位，有序实施同一乡镇范围内村庄建设用地布局优化。以土地利用总体规划和土地整治专项规划为指导，鼓励各地加快农村建设用地拆旧整理，盘活利用村庄建设用地，保障新型城镇化用地空间。拆旧区复垦验收合格后，按照复垦实际新增农用地和新增耕地规模的90%核定新增建设用地 “建新指标”；同时，以乡镇为单位归还规划流量指标仍有结余的，按照结余复垦规模的80%形成规划“空间指标”。
2.以“建新指标”和“空间指标”双约束，在拆旧地块同一乡镇范围内，落实建新地块，组成建设用地布局调整项目区。参照省国土资源厅《江苏省同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点办法（试行）》（苏国土资规发〔2014〕4号），由县（市、区）组织编制《土地整治示范工程实施方案》报市政府批准实施，并报省国土资源厅备案。项目区完成后，指标仍有结余的可在县域内统筹安排。建新用地不得占用基本农田，需办理土地征收手续的，参照城乡建设用地增减挂钩相关规定办理，经依法批准后实施。
（二）有序实施“三集中、三置换”
1.在坚持充分尊重农民意愿、保障农民合法权益的前提下，有序开展“三集中、三置换”（居住向社区集中、企业向园区集中、耕地向规模经营集中，农户集体资产所有权置换股份合作社股权、土地承包经营权置换社会保障、宅基地及住房置换城镇住房）工作，探索建立农村宅基地退出机制，结合不动产统一登记，引导农村宅基地合理使用，显化农民宅基地财产权。对退出宅基地的农村居民，在社会保障、子女教育等方面享受城镇居民待遇，优先安排承包土地流转。改变现行宅基地仅能置换为城镇商品房或农民集居区住房的单一做法，充分依据各地区位特点和经济发展特色，探索由政府统建标准厂房或商铺等非其他住房，作为宅基地的置换对象。复垦整理的农村宅基地和农民自愿放弃的承包耕地，由所在村（居）统一经营或重新发包。
2.稳妥开展土地征使用制度改革工作，逐步缩小征地范围，不断完善征地补偿安置机制，探索通过土地股份合作制等途径，赋予农民更多财产权利，提高农村集体和农民在土地增值收益中的分配比例。根据中央和省统一部署，制定农村集体经营性建设用地流转办法，依法规范开展集体经营性建设用地流转。
七、实施“生态建设优先”专项行动
（一）强化生态红线区域用地管制
凡生态保护红线内的自然保护区、海洋特别保护区、水源保护地、重要湿地滩涂等具有良好生态禀赋和重要生态保护价值的区域，一律纳入土地利用总体规划确定的禁止建设区或限制建设区，确保应保尽保。严格执行土地用途管制，严把新建项目准入门槛，从源头上防控各种不合理的开发建设活动对生态功能的破坏。严格控制不同功能区的土地开发强度，划定城市（镇）开发边界，优化城市（镇）布局和形态，严格控制城市建设用地规模，大力提升城市建设的集聚度、宜居度、优美度。
（二）实施生态用地差别化管理
优先落实生态项目用地，重点扶持绿色低碳产业，支持省级以上生态园区、循环化改造示范园区建设。探索对生态环境保护、历史文化保护等特殊用地，实行差别化征使用土地方式。对道路两侧绿化、城市公共绿化以及城区范围内经土地整治后作为城市绿心、绿带保留的集中连片耕地等用地，按照规定对村集体及农民实行补偿安置后，办理只征不转（只办理征收不办理农转用）；对城镇规划区范围外的建设项目，根据实际用途，确需办理农地转用的，鼓励保留集体土地性质，办理只转不征（只办理农转用不办理征收）。办理只征不转和只转不征的，按规定权限报人民政府审批。
（三）大力开展土地生态修复
结合农村土地综合整治，注重运用生物、工程手段，加强农田生态系统的保育和修复；开展沿海低效农用地整治和浅海养殖生态环境保护，提高土地质量等级和陆（水）生作物固碳能力。合理安排滩涂围垦进度，推进节约集约用海，加强海洋生态修复，探索建立油田用地区域土地生态修复机制，对设施农渔业、观光农渔业、休闲农渔业给予必要的政策支持，促进农地规模化经营，形成以耕地和基本农田为主体的城乡“绿心、绿带”，增强生态隔离和保护功能。
（四）加大地质灾害防治工作力度
落实地质灾害防治工作责任制，完善地质灾害监测预警和群测群防体系，健全地质灾害应急体系。丰富地质灾害预警信息发布手段，提高复杂气象条件下地质灾害预警预报的及时性和准确率。强化汛期地质灾害防治措施，开展地质灾害巡查和督查工作，落实地质灾害报告等制度，开展地质灾害隐患点和危险点治理工作，认真编制年度地质灾害防治方案，保障人民群众生命财产的安全。
八、保障措施
（一）加强组织领导。各地陆海统筹发展试点工作领导小组具体负责加强对本地五大专项行动工作的领导，南通市陆海统筹发展试点工作领导小组办公室负责做好具体业务的指导，办公室各成员单位要加强沟通协调，促进各项工作任务落实到位。
（二）完善考核监督。各地、各有关单位要将陆海统筹国土资源改革创新的各项试点工作列入重点工作内容，并纳入目标责任考核，健全考核机制，强化监督检查，推动试点工作有序开展，确保各项改革措施有效落实。
（三）加大投入保障。各地要加强对试点工作的人力和资金投入，确保按时高质量完成各项试点工作。要主动与高校、科研机构合作，深化对试点工作的研究，推广国土资源管理“一张图”工程等新技术的应用，加强科技支撑。
（四）开展实施评估。适时开展试点工作阶段性评估，检查、校正试点中不足。定期召开专家咨询会，对重大改革试验开展事前咨询论证和事中、事后跟踪评估。总结推广经验，防范政策风险，确保各项工作合法有序开展。
（五）强化舆论宣传。广泛宣传五大专项行动的意义，提高全社会节约集约用地用海和严格保护耕地的意识，努力营造全社会共同参与的良好氛围。注重加强公众参与和信息公开，充分保障群众的知情权和参与权，让改革惠及百姓、保障民生、促进和谐。
附件：陆海统筹节约集约用地“双提升”五大专项行动任务分解表
南通市人民政府
2015年9月1日
