杭州市人民政府办公厅关于
进一步加强城乡规划工作的意见
杭政办〔2007〕22号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《杭州市城市总体规划（2001—2020年）》（以下简称《总体规划》）已经国务院批准实施。为认真组织实施《总体规划》，充分发挥城市规划对城市经济社会发展的引导和调控作用，建立和完善适应城乡区域统筹发展的城乡规划管理体制和工作机制，加快构建杭州市域网络化大都市和建设“生活品质之城”，按照《国务院关于杭州市城市总体规划的批复》（国函〔2007〕19号）（以下简称国务院《批复》）要求和省政府有关文件精神，经市政府同意，现就进一步加强城乡规划工作提出如下意见：
一、充分认识贯彻国务院《批复》和加强城乡规划工作的重要性和紧迫性，进一步明确城乡规划工作的指导思想和目标任务
（一）国务院《批复》和《总体规划》是加强我市城乡规划管理和实施依法治市方略的重要依据和手段。国务院《批复》和杭州市新一轮城市总体规划的实施，对于保障我市经济社会持续、协调、快速发展，把杭州建设成为经济繁荣、社会和谐、设施完善、生态良好、具有地方特色的现代化城市具有十分重要的意义。各级各部门必须以高度的责任感、使命感，切实贯彻落实国务院《批复》精神，严格执行《总体规划》，将城乡规划、建设和管理活动纳入依法治市轨道，确保《总体规划》顺利实施。
（二）加强城乡规划工作是落实科学发展观，实现城乡区域统筹发展的重要保障。近年来，我市大力实施城市化发展战略，积极推进市域网络化大都市的构建，城乡建设和发展取得明显成效，城乡规划发挥了重要的指导、调控和布局作用。但是，应当认识到，我市城乡规划工作仍然存在一些不容忽视的矛盾和问题。主要表现在：城乡规划引领经济社会和建设发展的作用尚未充分发挥，各领域各层次规划的统筹协调不够，建设发展需求与土地空间资源制约因素的矛盾日益突出，城乡规划实施监督管理体制机构不够健全，规划的法定性、严肃性还没有完全确立。这些问题必须尽快得到解决。
从现在起到2020年，是我市实施新一轮城市总体规划、加速推进城市化、打造“生活品质之城”的关键时期，也是我市全面建设小康社会、从中等发达水平迈向发达水平、率先基本实现现代化的重要历史阶段。在新形势下，加强城乡规划工作，有利于转变城市建设和发展模式，增强城乡综合承载能力和公共服务能力，加快全面小康社会建设；有利于促进经济增长方式转变、有效保护生态环境和集约利用土地、空间及其他稀缺资源，实现可持续发展；有利于协调各方利益，维护社会公正，促进社会主义和谐社会建设。各级政府要以科学发展观为指导，充分认识新形势下做好城乡规划工作的重要性和紧迫性，进一步加强和改进城乡规划工作，为加快构建杭州现代化市域网络化大都市和全力打造“生活品质之城”作出积极贡献。
（三）进一步明确城乡规划的指导思想和目标任务。今后一个时期，加强城乡规划工作，必须坚持以科学发展观为统领，坚持以人为本、城乡统筹、集约发展、依法管理的指导方针，根据国务院《批复》确定的“浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，国家历史文化名城和重要的风景旅游城市”的城市性质和市委、市政府提出的建设“生活品质之城”的重大历史任务，围绕全面提高城市经济生活品质、文化生活品质、政治生活品质、社会生活品质、环境生活品质的目标要求，完善城乡规划编制体系，提高城乡规划编制水平 ，健全城乡规划决策机制，创新管理体制机制，加强城乡规划监管，优化规划服务功能，尽快形成功能协调、覆盖城乡、体系完善的规划体系，形成层级明确、依法施行、管治有效的城乡规划决策、实施和监管体系，形成完备的城乡规划法规与标准规范体系，切实维护城乡规划的科学性、权威性和严肃性，充分发挥城乡规划的统筹协调和综合服务功能，促进全市经济社会和城乡建设的持续、健康发展。
二、充分发挥《总体规划》的龙头作用，统筹经济社会和城乡区域和谐发展
（一）有序引导城市空间布局，加快构筑市域网络化大都市。根据“南拓、北调、东扩、西优”的城市发展战略，大力实施《总体规划》确定的“一主三副六组团六条生态带”的总体布局，进一步优化空间结构，以中心城区为龙头，充分发挥主城区的综合服务功能和辐射带动作用，加快三大副城和六大组团建设，切实保护生态带，防止城市“摊大饼”式发展，加快推进沿江开发和跨江发展，加快中心镇及村镇建设，带动周边县（市）融入大都市，构建以杭州市区为核心、周边县（市）为紧密圈、外围接壤县（市）为影响圈的杭州都市圈，坚持市域范围内规划共绘、设施共建、产业共兴、市场共拓、环境共保，尽快形成“东动、西静、南新、北秀、中兴”的层次分明、功能协调和优势互补、城乡融合的市域网络化大都市新格局，进一步拓展全市经济社会与城乡建设发展空间，打造统筹城乡发展的重要经济区域。
（二）完善基础设施、公共服务设施和社会事业发展体系，提升城市综合功能。要围绕超前建设、提升功能的总体目标，进一步优化基础设施和公共服务设施规划布局，增强中心城市的集聚和辐射功能。以铁路、高速公路、城区骨干道路和轨道交通（地铁）、快速公交、综合交通枢纽以及机场、港口等为重点，坚持公共交通优先原则，加快各类交通基础设施规划建设，构建高效、便捷、通畅的城市对内对外立体和综合交通骨架及网络体系，提升公共客运服务功能。坚持以人为本，建立完善的城乡一体的给排水、污水和生活垃圾处理以及电力、通讯、燃气等基础设施和公用事业体系，优化完善关系人民群众切身利益的教育、卫生、文化、体育等公共服务设施的规划布局和服务体系，提高基础设施建设的系统性和运营安全性，加强防洪、防潮、防治地质灾害、消防、人防等在内的综合防灾体系建设，提升城市综合服务及防灾功能。
（三）优化产业结构布局，提升产业发展水平。根据国务院《批复》确定的城市性质，围绕经济发展大局和打造长三角先进制造业中心、长三角南翼现代服务业中心及国际旅游休闲中心的目标，坚持先进制造业和现代服务业“两轮驱动”，推进“工业兴市”，建设服务业大市，推动生产力合理布局。大力推进经济增长方式转变，加快产业结构和布局调整，提升发展传统优势工业，适度发展新型重化工业，大力发展高新技术产业，重点发展八大门类现代服务业，形成观光、会展、休闲三位一体的旅游产业新格局，提升产业集聚、分工、特色和集约发展水平。精心谋划、优化布局，积极推进城市重点功能区块、物流园区和工业功能区块的开发建设，不断提升省级以上开发区的发展水平，为我市产业结构升级和产业布局优化提供良好的规划引导和服务保障。
（四）合理配置资源，努力构建集约型、节约型、生态型发展模式。根据区域资源环境承载能力和发展潜力，按照建设资源节约型和环境友好型城市的要求，做好适建区、限建区、禁建区的功能区划，明确不同区域的功能定位和发展方向，制定相应的管制措施，形成各具特色的区域发展格局。实行严格的建设用地管理制度，集约和节约利用建设用地。合理开发城市地下空间资源，大力发展循环经济，保护城市水源地，推广使用清洁能源和建筑节能，保护生态环境，加强污染控制和城市环境综合治理。充分发挥规划的调控职能，合理安排空间资源利用的模式、规模和时序，降低城市运营成本，提高运营效率，促进集约节约发展。
（五）统筹住房规划建设，提升人民群众生活品质。按照《总体规划》确定的城市发展目标和打造“生活品质之城”的任务，努力建设环境优化、经济发展、社会安全、风气文明、生活舒适的现代化“宜居城市”。适应人民群众的住房需求，统筹规划，综合开发，合理安排居住用地布局及各类配套公共服务设施建设，将普通商品房、经济适用住房和廉租住房的建设目标纳入近期建设规划，修编完善并认真落实住房建设规划，保障经济适用住房和廉租住房用地的供给、布局和投入。稳步推进危旧房改造和撤村建居及城中村改造，加强城市景观规划和城市设计，提高居住区规划设计水平，努力改善居住环境和城市面貌，积极营造人民群众安居乐业的宜居环境，全面提升人民群众的生活品质。
（六）有效保护历史文化和风貌特色，大力塑造城市品位和形象。按照《总体规划》的要求，在全面、科学、系统地整体保护国家历史文化名城的基础上，重点保护好“三面云山一面城”、“城湖合璧”的城市景观和格局，坚持保老城、建新城，优先保护自然山水与历史文化遗产有机结合的整体环境及文物古迹、历史街区、历史建筑等各类历史文化遗产，形成多层次、全方位完善的保护体系。严禁在西湖风景名胜区内新建、扩建有碍景区保护的建筑物，严格控制周边建筑的高度、体量、造型和色彩，保持城市的传统风貌特色。充分利用杭州河、江、海交汇特色和“河、湖、江、海、溪”五水共导优势，加强水系规划引导和滨水景观控制，将水环境与自然景观和建筑风格融为一体，打造规划设计精品，塑造优美和谐的城市景观和风貌特色。
（七）加强规划引导，大力推进新农村建设。按照构建市域网络化大都市的要求，把新农村建设和推进城市化进程有机结合，在市、县（市）域总体规划指导下，根据城市化发展水平，分类指导，分层推进，以城带乡，积极推进撤镇建街、撤村建居和城中村改造，优化村镇布局，做强中心镇、中心村，充分发挥中心镇、中心村在推进城乡统筹发展中的集聚和纽带作用，加强城市各项基础设施、公共设施向农村地区的辐射和延伸，统筹规划道路、交通、水利、给排水、环卫、文化、体育、教育等基础设施、公共服务设施及社会发展项目的配置，深入实施“百千工程”，加强对各类村庄规划建设的合理定位和分类指导，推进村庄规划建设和整治，建设整洁优美的农村人居环境。
三、完善规划体系，增强城乡规划的综合协调功能
（一）加快形成完善的城乡规划体系。要适应城乡统筹、区域协调发展和加快新农村建设、推进城乡一体化的要求，健全完善综合性、前瞻性、系统性的城乡规划体系。在市域构建以市域总体规划—县市域总体规划—乡镇和村庄规划为框架的规划体系，优化市域、县市域的城乡空间发展布局，重点协调好城镇建设、基础设施和公共设施的合理布局、产业发展、耕地保护和生态环境保护等方面的关系和问题，实现城乡规划的全覆盖；在中心城区构建以城市总体规划—分区规划—详细规划为框架的规划体系，科学编制近期建设规划，明确近期发展方向和建设重点，通过修编和深化完善分区规划和控制性详细规划，细化城市用地布局，增强规划的可操作性，加快推进城市交通、给水、排水、垃圾处置等城乡一体基础设施和教育、卫生、文化、体育等公共服务设施和社会事业专业规划的编制，提升城乡综合承载运行能力和公共服务功能。
（二）充分发挥城乡规划统筹指导和协调作用。要明晰各领域规划的功能，加强各领域各层次规划的衔接和协调。要加强城市总体规划与土地利用总体规划的衔接，加强城乡建设近期规划与国民经济和社会发展五年规划的协调，保证经济社会发展内容在空间上得到落实，实现“三规”的有机融合。要通过城乡规划统筹协调专项（专业）规划，各类专项（专业）规划要遵循空间规划。要加强城乡规划各层次间的相互衔接，上一层次规划要指导下一层次规划，下一层次规划应以上一层次规划为依据。专项（专业）规划要以总体规划确定的发展方向和空间布局为依据，确定基础设施和公共服务设施的建设指标和空间安排。分区规划要以总体规划和专项（专业）规划为依据，确定、细化和综合协调空间布局的目标、内容、规模和标准。详细规划要以分区规划和专项（专业）规划为依据，确定土地使用性质、使用强度等控制性要求，逐步形成各领域各专业规划功能协调、各层次规划有机衔接的高度统一的规划体系。
四、加强规划编制管理，提高城乡规划编制水平
（一）规范规划编制的组织管理。按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的要求，健全和完善规范化、制度化的规划编制程序。要加强规划修编的前期研究和规划实施情况的评估，为规划编制提供科学依据。规划编制要严格执行相关法律法规和标准规范，完善城乡规划的主要内容，落实有关强制性要求，制定严格的空间管治措施和保障规划实施的措施。要加强规划编制的计划管理。城乡规划行政主管部门每年要根据市、区经济社会发展和近期建设需求，提出年度规划编制计划。要积极改进规划编制方式，进一步开放规划和建筑设计市场，积极引入市场竞争机制，通过招标优选规划设计单位，优化规划设计方案，提高规划编制的水平和质量。
（二）完善规划咨询论证制度。要健全完善规划公示制度，采取新闻宣传、网上公示、模型展览以及公共咨询等多种方式，广泛听取社会各界和人民群众的意见，提高公众参与度。要健全完善规划决策咨询论证制度。重要规划设计成果应当组织专家进行咨询论证，听取人大、政协的意见，为政府科学决策提供依据。要健全完善政府部门规划会审制度。规划编制期间或编制完成后，应根据规划管理层次组织有关部门或区政府对相关规划进行审议，经城乡规划行政主管部门综合协调并修订完善后，按法定程序报批。
（三）严格执行规划审批和调整程序。城乡规划的编制、修编、审批和调整都应当依照法定程序组织。城乡规划成果由规划批准机关依照法定程序组织审查，一经批准，任何组织和个人不得擅自改变。确需对规划进行调整的，应按规定程序向规划审批机关提出规划调整申请，由规划审批机关认定后再按规定程序组织调整和审批，以切实维护规划的法定性和权威性。
五、强化规划实施监管，充分发挥城乡规划在城乡建设发展中的空间管治作用
（一）建立规划实施的计划管理制度。加强近期建设规划对城市建设发展的引导调控作用。各项建设活动要围绕近期建设规划确定的建设内容和时序，制定年度和分期实施计划，确保规划实施的有序性和时效。各行业主管部门、各区每年定期组织申报本行业和辖区建设项目和建设用地需求情况，由市政府根据国民经济和社会发展规划及城市近期建设规划综合平衡后纳入城市建设年度实施计划。对近期重点建设地段以及政府储备的土地和拟向社会供应的土地，必须提前编制控制性详细规划，作为土地市场供应的规划管理依据；未编制控制性详细规划的地区，不得进行出让、转让和开发建设。
（二）建立规划实施的联合监管机制。各类建设项目必须按照城乡规划行政主管部门核发的“一书两证”实施建设。建设工程应当按照规划许可的用途使用。有关职能部门应当加强监管，密切协同，依法防止和查处违法行为。房管部门要严格按照规划确定的土地用途和房屋使用性质及规划部门出具的竣工验收规划确认书核发房屋产权证明。工商及相关部门要严格按照规划许可的用途批准注册场所的工商登记及相关许可。规划和国土资源部门应按照法定职责分别做好土地使用的监管工作。城市管理行政执法和国土资源部门应当按照法律法规和有关规定，分别依法查处国有和集体土地的违法建设。
（三）健全规划实施的评估制度和监督检查机制。建立市、区两级规划实施年度评估制度。市级重点是对城市总体规划、专项规划以及年度建设规划实施情况进行评估，区级政府主要是对分区规划和年度建设规划实施情况进行评估。通过年度评估后的监测反馈机制和规划检讨机制，及时发现规划实施过程中存在的偏差，有针对性地改进规划的编制和实施工作，建立权威高效的规划实施监督机制。各级政府要自觉接受人大及其常委会对城乡规划工作的法律监督和工作监督，接受政协的民主监督，并每年就城乡规划实施情况向同级人大常委会作出报告，同时报上级城乡规划行政主管部门备案。要把城乡规划实施作为政府层级监督和效能监察的重要内容，切实加强对城乡规划执法和工作情况的监督检查。城乡规划行政主管部门要会同监察部门对城乡规划实施情况开展效能监察，严肃查处各类违法违规行为。要深化完善“阳光规划”，严格执行城乡规划批前公示、批后公布以及建设项目批前公示、批后告示等制度，强化城乡规划实施的公众参与和社会监督。
（四）强化规划实施责任主体的责任机制。建立规划实施工作目标责任制。各区各有关部门要根据职责分工和城乡规划实施目标要求，建立严格的规划实施责任制度，并纳入政府目标管理考核体系。要严格责任追究制度。按照权责一致的原则，建立市、区政府和市城乡规划行政主管部门的规划行政执法责任制度和行政问责制度。对违反规定调整城乡规划、违反城乡规划审批用地的，除予以纠正外，要依法追究责任人的行政责任或法律责任。
六、加强组织领导，为城乡规划工作提供得力保障
（一）切实加强对城乡规划的组织领导。各级政府要进一步加强对城乡规划工作的领导，把城乡规划工作列入重要议事日程，建立政府主要领导总负责、分管领导具体负责、部门分工抓落实的组织体系和协调落实机制，集中主要精力抓好城乡规划、建设和管理工作。各级领导干部要带头学习、宣传和执行城乡规划，认真抓好城乡规划的组织和实施工作，自觉维护城乡规划的权威性和严肃性。
（二）加强城乡规划法制建设。要依据国家和省、市有关规划管理的法律法规，抓紧制定或修订完善相应的配套法规和技术规范，健全完善城乡规划管理法规和标准规范体系，将城乡规划编制、审批、调整和实施管理的全过程纳入法制化轨道。进一步理顺城乡规划执法体制和工作机制，形成职责明确、管理规范、协调有力的城乡规划执法体系。
（三）加强城乡规划基础建设。要加强各级城乡规划管理机构建设，适应城乡规划管理的实际需要，积极推进规划管理体制和工作职能向区及乡镇基层延伸。人事编制部门要切实加强城乡规划部门机构建设和编制保障工作，财政部门要将城乡规划与基础测绘经费纳入政府财政预算并优先予以保障。要积极培养和引进城乡规划专业技术人才，充分发挥城乡规划设计研究、规划编制研究、勘测设计研究和规划信息等单位在城乡规划、建设和管理中的决策咨询和技术支撑服务作用，提高规划研究和保障服务水平。要以地理空间基础数据库和城乡规划信息化系统为平台，加快健全和充实完善城乡规划信息库，实行城乡规划成果汇交制度，实现信息资源共享，探索建立城乡规划管理动态监测系统。要创新管理体制，优化运行机制，强化内部监管，提高规划工作效能和服务水平。
（四）增强全社会的规划意识。各级政府和部门领导及工作人员要努力学习城乡规划知识，不断提高城乡规划建设和管理水平。要把城乡规划基本法规和基本知识作为各级行政学院教育培训的重要内容，切实增强各级领导干部和广大公务员的城乡规划意识。通过有计划地举办乡镇和基层领导干部城乡规划专题研讨培训班，广泛开展城乡规划法制宣传，大力普及城乡规划知识，增强全社会的城乡规划意识。
二○○七年四月十七日
