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嘉政发〔2014〕91号
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嘉兴市人民政府关于加快推进
城镇低效用地再开发工作的实施意见
各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
为深入贯彻落实节约集约用地制度，加快推进我市城镇低效用地再开发试点工作，根据《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）和《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20号）精神，结合嘉兴实际，制定本意见。
一、总体要求
（一）指导思想。
全面贯彻落实资源节约优先战略，牢固树立“亩产论英雄、集约促转型”的理念，切实遵循“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效益”的目标导向，积极创新土地管理机制，加快转变土地利用方式，有效破解土地资源要素制约，着力优化国土空间布局，切实改善城乡环境面貌，全力促进经济转型升级，努力以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济发展。
（二）基本原则。
1．坚持政府主导、规划先行。建立政府领导、部门协同、公众参与的工作机制，加强统筹协调，形成工作合力。发挥规划引领作用，坚持土地利用总体规划、城乡规划、产业发展规划等多规融合，科学编制城镇低效用地再开发专项规划，合理制订年度实施方案。
2．坚持尊重意愿、规范运作。严格界定城镇低效用地再开发区域范围和实施对象，充分尊重土地权利人意愿，保障其知情权和参与权，共享城镇低效用地再开发成果。严格遵循城镇低效用地再开发适用条件和审批程序，严防扩大政策适用范围和违规操作，区分情况，分类处理，确保各项工作操作规范、公开透明。
3．坚持市场取向、实现共赢。充分发挥市场在土地资源要素配置中的决定性作用，鼓励土地权利人、市场主体等参与城镇低效用地再开发。鼓励采取形式多样的改造开发模式，完善利益激励机制，兼顾各方利益，依法保护土地权利人合法权益，实现政府、市场主体、土地权利人等多方共赢、和谐发展。
4．坚持节约集约、提高效益。坚持节约集约用地理念，加强城镇低效用地再开发相关政策宣传，严格执行国家产业政策和建设用地控制指标要求。严把项目准入关和质量关，充分盘活和用好存量建设用地，切实提高土地资源保障能力和投入产出效益，努力实现土地利用方式转变，促进产业结构调整和经济发展方式转变。
（三）主要目标。
1．促进经济转型升级。积极探索建立低端低效产业和企业退出机制，加快低端低效产能腾退和淘汰步伐。加大招大引强、招才引智工作力度，重点保障战略性新兴产业、现代装备制造业、生产性服务业所需土地资源要素，使城镇低效用地通过再开发成为“产业转型升级先行区”。
2．提高土地利用效益。积极挖掘存量建设用地潜力，优化土地利用结构，转变土地利用方式。到2017年，全市单位建设用地GDP产出比2012年提高40%以上，新增工业项目用地亩均投资强度达到300万元以上，新增服务业项目用地亩均投资强度达到200万元以上，使城镇低效用地通过再开发成为“亩产倍增示范区”。
3．改善城乡环境面貌。通过推进试点区域旧住宅、旧厂区、城中村改造，进一步优化空间开发格局，合理布局公共设施和基础设施，完善城市功能，统筹城乡发展，改善城乡环境面貌，使城镇低效用地通过再开发成为“建设美丽嘉兴实践区”。
4．建立共同责任机制。建立健全节约集约用地共同责任机制，加快构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地利用管理新格局。建立健全平等协商机制，充分尊重和发挥土地使用者主体作用，统筹兼顾各方利益，促进土地管理更加规范有序、土地利用更加集约高效，使城镇低效用地通过再开发成为“土地管理秩序良好模范区”。
二、实施范围
各县（市、区）的中心城区和建制镇土地利用总体规划划定的城镇扩展边界内的低效用地，可列入城镇低效用地再开发试点范围。列入城镇低效用地再开发的地块，必须符合土地利用总体规划、城乡规划、环境功能区划和城镇低效用地再开发专项规划，做到产权清晰、权属无争议。具体实施范围包括如下几个方面：
（一）布局散乱的存量建设用地。包括列入“三改一拆”范围的用地，在全国第二次土地调查中土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）显示为建设用地，违法违章建筑拆除后仍空置的土地，可提高土地利用效益的违法用地。
（二）利用粗放的存量建设用地。包括建设用地利用、产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地，产业落后或企业经营困难等需要退出的产业用地。
（三）用途不合理的存量建设用地。包括不符合产业发展政策导向要求且属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，因城乡规划调整需要“退二进三”或用于城市基础设施、公共设施建设的建设用地。
（四）经认定的其他低效利用存量建设用地。
三、基础工作
（一）开展基础调查。各县（市、区）政府负责辖区内城镇低效用地再开发地块利用现状、改造方向及意愿调查评估等工作，将拟列入再开发范围的城镇低效用地标注在地籍图、遥感影像图、土地利用总体规划图和城镇总体规划（包括县域总体规划）图上，建立城镇低效用地数据库，经市国土资源局审查汇总，上报省国土资源厅审核后报国土资源部备案。只有纳入城镇低效用地数据库的地块，方可列入再开发范围。
（二）编制专项规划。各县（市、区）政府要根据调查结果，结合土地利用总体规划、城镇规划等，编制城镇低效用地再开发专项规划，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等。专项规划一般为期4年。
（三）制订年度实施方案。各县（市、区）政府要按照“突出重点、分步推进”的原则，制订年度实施方案，科学合理确定年度城镇低效用地再开发的规模和具体地块，明确再开发地块现状利用情况、规划利用方向、开发强度、产业调整、政策处理、资金平衡等内容。地块实施再开发前，应编制地块改造方案，方案应包含土地利用现状评估、开发利用方向、改造提升目标、修建性详细规划、可行性研究报告等内容。
四、报批程序
（一）专项规划。城镇低效用地再开发专项规划由各地国土资源部门或规划建设部门委托有关单位编制。专项规划由各县（市、区）政府批准后，报市国土资源局备案。专项规划在实施期间需要调整的，经原批准机关批准后报上一级主管部门备案。
（二）年度实施方案。年度实施方案由各县（市、区）政府负责制订。各地要在上一年度12月底前完成年度实施方案制订工作，并报市国土资源局和省国土资源厅备案。
（三）再开发地块改造方案。再开发地块改造方案由再开发地块改造主体负责编制。再开发地块改造主体应根据城镇低效用地再开发专项规划编制再开发地块改造方案，经发展改革、经信、规划建设、国土资源等部门审核同意后，报同级政府批准实施。
五、鼓励多元开发
（一）政府主导再开发。规划用于商品住宅等经营性房地产开发，或政府为实施城市规划进行旧城区改建、城市基础设施建设和公共设施建设，或已纳入政府城中村改造计划和年度储备计划的，必须由政府依法收回、收购土地使用权；涉及农村集体建设用地的，依法办理土地征收手续，纳入政府土地储备，按现行法律法规规定办理土地供应手续。
（二）原土地使用权人再开发。除政府主导再开发项目外，鼓励原国有土地使用权人实施再开发，同一低效用地区片内的原国有土地使用权人可以进行联合再开发。申请联合再开发的，可共同成立联合体（或公司），经原国有土地使用权人申请，政府在收回原国有土地使用权的同时，将土地使用权以协议方式直接供给联合体（或公司），联合体（或公司）须明确约定各成员所占比例。原农村集体经济组织实施自主开发，涉及集体建设用地转为国有建设用地的，应依法办理土地征收手续。
（三）市场主体再开发。引导和规范市场主体参与城镇低效用地再开发，允许市场主体以转让方式取得相邻多宗地块（包括有合法手续的空地）的使用权，对相关地块进行集中再开发。
六、开发类型
（一）协商收回。对企业由于项目、资金、预期效益等原因无法按原土地出让合同或土地划拨决定书约定开发的用地，县（市、区）政府协商收回土地使用权，依法重新供应土地使用权。
（二）实施流转。市场主体收购相邻多宗地块使用权后实施再开发，或相邻多宗地块原国有土地使用权人进行合作再开发。
（三）协议置换。政府因实施城市规划进行旧城区改建，对需要异地搬迁的符合国家产业政策的工业项目，通过协议置换方式依法收回原土地使用权，对原土地重新进行开发利用。
（四）“退二优二”。在不改变土地用途的前提下，企业利用已有存量土地，将原有建筑全部拆除重建，通过调整产业结构等途径提高土地利用效率。
（五）收购储备。县（市、区）政府将依法收回、收购的土地使用权纳入政府土地储备并重新供应。
（六）提高容积率。经规划建设部门批准，在不改变土地用途的前提下，根据控制性详细规划、城市规划管理技术规定等确定的指标，通过新项目备案，依法提高土地容积率，增加建筑面积。
（七）改变土地用途。经县（市、区）政府批准，企业利用已有存量土地，对原有建筑通过拆除重建、拆改结合等途径改变土地用途，并办理土地使用手续。
（八）提高土地利用效率。对没有合法用地手续的历史遗留用地，经县（市、区）政府批准，在保留原有建筑不变且不改变土地利用条件的前提下，通过技术改造等途径提高土地利用效率，并办理土地使用手续。
（九）其他类型。城镇低效用地再开发后用于道路、公园、绿地等公共基础设施、公益事业项目建设，并办理土地使用手续。
七、供地方式
（一）按现行规定办理供地手续。经营性房地产开发项目（即不受比例限制可进入市场销售的项目）、城市基础设施项目、公共设施项目等，由政府主导实施收回、征收、收购储备后重新供地的，按现行法律法规等规定办理土地供应手续。
（二）按协议方式办理供地手续。其他需要实施再开发的地块，原土地划拨决定书或土地出让合同有约定的，按约定办理；没有约定的，除再开发为经营性房地产项目外，可采取协议方式供地（包括地下空间建设用地使用权）。
（三）存量工业用地挖潜利用。合法国有工业用地再开发后继续作为工业用地并提高容积率的，不再增缴土地出让金；兴办商务、信息服务、研发设计、文化创意、养老服务、物品储运、鲜活农产品销售等服务业，可保留其工业用途不变，经规划建设部门和国土资源部门批准后，按规定缴纳国有土地年租金，具体标准由各县（市、区）自行确定。
（四）“零星土地”供地。城镇低效用地再开发地块涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地（简称“零星土地”）的，可统一纳入再开发改造范围和土地利用年度计划，按规定办理农转用、征收等用地报批手续，或按城乡建设用地增减挂钩政策执行。除经营性房地产用地外，单宗用地面积不超过3亩且累计不超过再开发改造项目用地总面积10%的“零星土地”，经批准可以和邻宗地块一并集中再开发，并按再开发地块的供地方式办理供地手续。
八、规范协议出让
（一）范围和程序。除列入政府主导再开发项目范围的地块或规划用于商品住宅等经营性房地产开发及城市基础设施建设、公共设施建设的地块外，其余需实施再开发（包括改变土地用途、改善建筑功能、改建建筑设施等）的地块，原土地划拨决定书或土地出让合同有约定的，按约定办理；没有约定的，经县（市、区)推进“空间换地”工作领导小组讨论同意并报同级政府批准后，可采取协议出让方式供地（包括地下空间建设用地使用权）。
（二）公示征询。再开发地块协议出让方案，需经县（市、区)推进“空间换地”工作领导小组讨论同意后，由国土资源部门按照《协议出让国有土地使用权规范》在当地土地市场或主要媒体公示不少于5个工作日，公示无异议后办理协议出让手续。
（三）补签合同。经同意以协议出让方式办理供地手续的地块，允许以重新签订土地出让合同时间为起点，按土地用途的最高法定年限签订土地出让合同，并按土地使用条件改变前后评估价的差价核定补缴土地出让金数额。
（四）分割处理。工业用地改为商服用地并分割销售的，可按规划用途办理协议出让手续。竣工后分割销售的建筑面积不得超过改造后计容总建筑面积的30%，且只能按幢或层作为最小分割单元销售，房产所有权证和土地使用权证可按相应分割单元办理。
九、历史用地处理
符合现行土地利用总体规划、城乡规划，没有合法用地手续且已使用的建设用地，可按下列情形处理：
（一）用地行为发生在1986年12月31日（含）之前的，由县（市、区）国土资源部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，由县级以上政府依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，办理土地确权登记发证手续。
（二）用地行为发生在1987年1月1日（含）至2009年12月31日（含）之间的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可依据土地管理法律法规和政策规定处理（处罚）后，按现行征地工作要求、补偿安置政策和土地利用现状办理用地报批手续。
1．违法用地及地上建（构）筑物处理。
（1）违法用地地上建（构）筑物已拆除到位的，可认定为违法用地行为已消除，不再进行处理。
（2）违法用地地上建（构）筑物属于改变土地用途、改善建筑功能、改建建筑设施等改变土地利用条件及提高土地利用效率进行再开发的，可按土地违法行为查处时确定的地类进行处理。涉及行政处罚的，罚款按每平方米25元以上30元以下的标准执行。
（3）违法用地查处确认实行分级审查（备案）制度。市级部门负责查处的国土资源违法案件，经市政府同意后，报省国土资源厅确认。各县（市、区）部门负责查处的国土资源违法案件，经当地政府同意后，报市国土资源局和省国土资源厅备案。
2．完善土地征收手续。
（1）征地补偿安置。按土地利用现状办理土地征收手续，若与现状前土地用途分类征收补偿安置政策有区别的，要按有利于保护被征地农村集体经济组织和农民合法权益的要求落实补偿安置政策，征地补偿标准按现行规定从高执行，并按规定严格落实好被征地农民的基本社会保障等。用地行为发生时的征地补偿安置政策与现行政策不符的，按现行政策执行。
（2）土地征收程序。用地行为发生时，当地国土资源部门或基层政府已按规定履行了征地告知、确认、听证等程序，并经农村集体经济组织同意办理征收的，可不再重新履行征地程序。用地行为发生时，土地使用者自行与农村集体经济组织或农民签订用地协议，当地国土资源部门或基层政府未按规定履行征地告知、确认、听证等程序，应当按现行规定重新履行征地程序。
（3）用地报批要求。根据省政府批准改革试点、下放农转用及征收审批权限的有关要求，对列入城镇低效用地再开发的地块，需完善用地报批手续的，由各地实施单独建库、单列报批、分类汇总。嘉兴市本级中心城区范围内征收集体建设用地，直接报省政府审批。涉及零星新增建设用地报批的，按现行规定办理。
（三）用地行为发生在2010年1月1日（含）之后的，按现行法律法规政策办理。
十、奖励倒逼并举
（一）给予原土地权利人奖励。在城镇低效用地再开发范围内，县（市、区）政府依法收回、收购土地使用权的，可按各地原先出台的相关政策或结合实际制订优惠政策，给予原土地权利人一定的奖励。奖励政策要与《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）相一致，具体标准由各县（市、区）政府结合实际制订。
（二）给予农村集体经济组织奖励。通过征收农村集体建设用地用于经营性开发的，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项支持农村集体经济组织，用于开展新农村建设。奖励政策要与《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）相一致，具体标准由各县（市、区）政府结合实际制订。
（三）妥善处置没收建（构）筑物。对违法用地地上建（构）筑物依法进行没收的，由各县（市、区)政府处置，具体操作办法由各地根据省政府有关政策制订。原使用者需要回购的，回购价按回购时建（构）筑物现状市场评估价执行。
（四）强化落实低效用地再开发倒逼机制。注重运用工业用地绩效评价成果，对不愿实施再开发的低效企业，综合运用水价、电价、环境容量、城镇土地使用税、信贷等差别化政策，倒逼其加快实施低效用地再开发或退回土地使用权。
十一、保障措施
（一）强化组织领导。市推进“空间换地”工作领导小组负责研究解决城镇低效用地再开发过程中的重大问题。领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，负责研究制订具体的工作方案和推进办法，加强面上工作指导和协调。各成员单位要根据各自职能，各司其职，通力合作，共同推进城镇低效用地再开发工作。各县（市、区）推进“空间换地”工作领导小组负责协调解决本地城镇低效用地再开发过程中的重大问题。
（二）强化规范运作。各地要制订严格的工作程序和配套政策，严格控制政策适用范围，严格执行土地出让相关程序，防止试点政策扩大化。要坚持以人为本，健全民主协商机制，充分尊重原土地权利人的意愿，未征得其同意，不得强行开发与改造。要建立城镇低效用地再开发信息公开制度，再开发、拆迁、收益分配等情况要及时向社会公布，确保城镇低效用地再开发工作公开、公平、公正。
（三）强化监督考核。各地要建立严格的监督考核机制，实行城镇低效用地再开发全过程动态监管，力争将再开发成果与新增计划指标分配相挂钩，以达到增量撬动存量的目的。监察部门要加强对落实城镇低效用地再开发工作的监督检查，对失职渎职行为予以严肃查处。同时，各地要将城镇低效用地再开发工作纳入经济社会发展考核内容，并强化考核结果的运用。
（四）强化舆论引导。定期公布城镇低效用地再开发工作的动态信息，及时宣传报道各地好的做法和经验，强化示范引领，激发社会各界参与城镇低效用地再开发的主动性和积极性，营造全市合力推进城镇低效用地再开发工作的良好氛围。
嘉兴市人民政府
2015年1月5日
（此件公开发布）
| 抄送：市委各部门，市人大常委会、市政协办公室，市纪委，嘉兴 | |||||
| 军分区，市法院，市检察院。 | |||||
| 嘉兴市人民政府办公室 | 2015年1月5日印发 | ||||
