各市、县（市、区）国土资源局：
为贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于做好新时期农业农村工作的一系列重要部署，适应新形势下农村土地利用和管理需要，不断深入推进农业供给侧结构性改革，促进农业农村现代化，助力“乡村振兴”战略实施，根据国土资源部《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）有关要求，结合我省实际，制定本指导意见。
一、明确村土地利用规划的总体要求
（一）明确村土地利用规划的定位。村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是乡（镇）土地利用总体规划在村域范围内的细化、落实、补充和完善，是村域范围内土地利用的实施性详细规划。
村土地利用规划期限与现行土地利用总体规划一致，即当前以2020年为规划期，有需要的地区可展望至中远期。
各地要通过村土地利用规划编制，促进农村土地利用和供给精细化管理，进一步强化耕地保护和土地节约集约利用，科学引导农村土地整治和高标准农田建设，为推进农村全域土地整治、提高土地利用水平奠定规划实施基础。
（二）确定村土地利用规划编制的范围与条件。村土地利用规划根据需要组织编制，开展农村土地制度改革试点、社会主义新农村建设、新型农村社区建设、土地整治和特色景观旅游名镇名村保护的地方，以及现状农村建设用地规模较大、村庄面貌相对破旧、基本公共服务和农田配套设施比较缺乏的地方，应优先编制村土地利用规划。
村土地利用规划以行政村为单元整村编制，不得打破行政村界线开展编制。允许有条件的地区，在一个乡（镇）选择若干个行政村联合开展村土地利用规划编制工作。
位于报国务院审批城市中心城区范围内的村，暂不编制村土地利用规划。位于城镇集中开发建设范围内的村，不建议编制村土地利用规划。
（三）落实村土地利用规划编制的责任分工。村土地利用规划编制工作，由县级人民政府统一部署，县级国土资源部门会同有关部门统筹协调并具体负责组织成果审查，乡（镇）人民政府具体组织编制，引导村民委员会全程参与。省、市国土资源部门和其他相关部门，做好政策支持和业务指导工作。
要把村土地利用规划作为表达和实现村民意愿的载体和加强农村土地民主管理的平台，并与政府行政管理互为补充，形成民主法治的有机统一，切实保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。县级国土资源部门应会同乡（镇）人民政府于规划报批前30日，将规划草案在所涉村村务公开栏和其他公共场所公告，并通过村民代表大会和听证会、论证会等形式听取村民和公众意见。
二、创新村土地利用规划编制的方法
（四）有效开展土地利用现状和潜力调查。以最新年度土地利用变更调查数据为基础，结合基础测绘、遥感影像、地形数据、地理国情普查、农村宅基地和农村土地承包经营权确权登记工作成果以及实地补充调查，按照内业为主、外业为辅的方式，形成1:2000比例尺规划基础数据。综合社会经济、人口、土地、产业、环保等各方面资料，对村域人口、经济发展、社会事业、土地利用等方面开展现状调查，查明各类建设用地的具体规模、空间布局以及利用情况，以及耕地等农用地数量、分布和承包流转、种植经营、配套设施等情况，并在此基础上研究土地利用中存在的主要问题，分析土地利用潜力情况，明确村规划主要目标和任务。
（五）科学设置村土地利用规划的编制内容。村土地利用规划编制，要坚持保护优先、底线控制的原则，优先划定生态保护红线，严格落实耕地和基本农田保护任务；要坚持空间整合、总量控制的原则，充分发挥流量空间促进国土空间整合、优化农村土地利用空间格局、提高耕地保护水平和土地需求保障能力。
村土地利用规划要以农业现代化和新型城镇化为要求，按照农村土地全域整治思路，依据各类土地利用现状和潜力，合理划定功能分区和整治分区，并对高标准农田建设、农田水利设施建设、土地开发整理复垦、工矿废弃地利用、农村土地全域整治等内容作出安排，充分盘活农村存量建设用地，推进农村建设用地整治，统筹安排农业生产、村庄建设、产业发展、公共服务、基础设施、环境保育、文化传承等各项事业用地规模，不断改善和优化村庄用地空间布局。
村土地利用规划应细化落实乡（镇）规划的有关控制要求，并重点对农村土地功能分区和村域范围内各业各类用地的规模数量、空间布局作出安排。在此基础上，各村可根据当地实际需要，有选择地对部分用地规划专项开展深化研究，并与相关规划做好衔接。
（六）切实做好耕地和基本农田规划。村土地利用规划要细化落实土地利用总体规划和永久基本农田划定工作确定的耕地保有量、永久基本农田保护任务和基本农田储备库任务，明确具体地块、面积。按照高标准农田建设的标准，对田、水、路、林、村空间形态进行控制，对耕地等农用地流转的规模和范围加以引导，对田块的大小和方向提出设定，对田间骨干工程和主要配套设施的平面布置作出规划，形成田块适度、排灌有序、设施完整的耕地和基本农田系统，适应适度规模经营和现代农业生产需要。
村域内现状零星耕地、永久基本农田周边的现状农用地、可通过土地开发整理复垦形成新增耕地的土地，应纳入基本农田整备区，作为基本农田占用补划和动态优化的潜力地块。整备区逐步形成与周边已有基本农田地块连片、设施统一、质量相当的优质耕地，达到永久基本农田标准的，纳入永久基本农田储备库管理。
（七）合理设定农村建设用地规模。按照“不增加为原则、增加为特例”“城乡不增长、人均负增长”的总体要求，开展“存量规划”“流量规划”和“减量规划”编制，不断提高农村地区建设用地节约集约利用水平，规划期末村域建设用地总规模一般不应超过规划基期规模。
村土地利用规划应当按照相对集中的方式和基本公共服务均等化的要求，将农村居住用地、农村公共服务设施用地和村庄内部基础设施用地等一并作为村庄建设用地统筹安排用地规模和空间。各地应根据国家、省有关标准，结合当地实际，细化明确村庄建设用地“人均”标准和宅基地“户均”标准，“以人定地”确定村庄建设用地规模，合理引导农民居住向集镇、中心村集聚。村庄建设用地规模大于标准的，原则上不再配置建设用地增量规模，并通过结构调整和布局优化逐渐缩减建设用地规模。现状建设用地规模过小、确实无法满足农村基本建设需要的村，可以在充分利用和盘活存量的前提下，适当扩大村庄建设用地规模。
村庄建设用地应在村庄扩展边界内布置，并充分利用村庄内部零星存量建设用地，确实无法纳入村庄建设用地扩展边界的农村基础设施用地，允许使用规划新增建设用地预留指标。
村土地利用规划一般不在农村地区安排除农产品生产加工外的其他新增工业项目用地，并通过规划引导逐步降低农村地区工业用地比重，引导农村低小散、高能耗、高污染的传统产业退出，鼓励农村二三产业向县域重点乡镇及产业园区集中，推动农村产业发展与新型城镇化相结合。具有产业优势、确需新增建设的，根据投入产出关系和产业用地定额确定村域产业用地规模，并按照小微企业园区模式，集中安排用地和设施配套。
（八）协同划定建设用地拆旧和建新地块。村土地利用规划要合理保障农民建房、公共服务和基础设施建设等农村建设合理诉求，各类非农建设确需新增用地的，应优先使用存量土地或通过建设用地增减挂钩解决。
村土地利用规划要对拆旧和建新地块做出统筹安排。破旧、闲置、散乱、低效、废弃的农村建设用地应规划为拟拆旧地块，现状建设用地拆除并复垦为农用地的，带规划空间规模增减挂钩。按照“先拆后建”的要求，拟建新地块应规划为有条件建设区并纳入村庄建设扩展边界，拟拆旧地块规划用途暂保留为建设用地，实际拆除后，通过增减挂钩方案和规划置换方案，将拆旧地块调整为农用地，并在有条件建设区中相应将建新地块调整为允许建设区。
允许在实际拆旧产生的建新指标中，提留不超过20%用于动态调补本村规划预留新增建设用地指标。在满足农村建新合理需求的基础上，增减挂钩指标确有节余的，允许有偿调剂。
对于拆除和搬迁的建设用地，应依据土地适宜性和周边土地利用情况，分类确定拆旧区拆后利用方式。周边土地主要为园地、林地等农用地的拆旧地块，以及地块破碎、坡度较陡、不宜耕作的土地，应相应修复为园地、林地、水面。位于村庄建设用地中的零星拆旧土地，拆后应留作村庄公共空间，用于居住环境优化和公共服务改善，仍按村庄建设用地管理。村域范围内的历史违法用地应依法处置到位，违法用地拆除规模不得用于建设用地增减挂钩。
（九）有序布置农业设施用地。村土地利用规划应在国家和省有关用地规模标准内进一步核定本村各类设施农用地的面积和比例上限，并根据农业生产实际需要，合理安排农业设施用地，有条件的村可以将农业配套设施纳入高标准农田建设和土地整理范围。直接用于设施农业项目辅助生产的附属设施用地以及晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等配套设施用地，应明确规划选址位置，并在满足农业服务半径要求的前提下，尽可能利用拆旧地块并相对集中布置。平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设、各类生态循环农业试点设施用地，确实无法避让永久基本农田的，应按照“先补后占”的要求，从永久基本农田储备库中补划同等数量质量的基本农田。
禁止以设施农用地名义安排非农生产经营活动或永久性建设项目，严禁变相开发各类房地产项目。
（十）有机安排农村产业融合发展用地。村土地利用规划应结合当地农业生产实际和历史、人文、景观等资源，合理保障当地农业新型业态发展需要，统筹安排农产品冷链、经营性粮食加工存储、农机农资存放、维修场所等农业产业链项目用地和农业观光、农业休闲、农业旅游、农业体验、农业科普等农村一二三产业融合发展用地，促进农业与旅游、教育、文化、健康等产业深度融合，不断拓展农地的游赏功能、文教功能、生态功能。
鼓励发展农业新型业态，推进农业与旅游、教育、文化、健康等产业深度融合，拓展农地的游赏功能、文教功能、生态功能。要建立农村三产用地分类管理办法，对接待中心、停车场、厕所、垃圾污水处理设施以及亭、台、索道缆车等永久性设施用地，依法按建设用地管理；利用耕地等农用地发展农业观光、农业休闲、农业旅游、农业体验、农业科普等复合型农业新型业态的，在坚持“以农为主、农地农用”的前提下，按农用地用途管理，由经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。对于部分面积较小、难以定位且确需选址在规划城乡建设用地扩展边界外的农事、农旅、“农业+”等新产业、新业态建设用地，允许使用规划新增建设用地预留指标。鼓励农村集体经济组织利用存量经营性建设用地和农民闲置宅基地自办或以出租、联营等方式发展乡村旅游。在符合村土地利用规划的前提下，允许使用农村建设用地增减挂钩节余指标新建住宿、餐饮及旅游配套设施。
各地要根据产业政策、工业投入产出水平和用地定额，合理确定农村二产用地规模，减少农村工业用地比重，引导农村低小散、高能耗、高污染的传统产业退出，鼓励农村二三产业向县域重点乡镇及产业园区集中，推动农村产业发展与新型城镇化相结合。
对于部分面积较小、难以定位且确需选址在规划城乡建设用地扩展边界外的农事、农旅、“农业+”等新产业、新业态建设用地，允许使用规划新增建设用地预留指标。
（十一）精简优化村土地利用规划的成果表达。要从实用性和操作性出发，适当简化村土地利用规划成果构成。规划成果应由规划图件、表格和规划数据库等组成，不强制要求编制规划文本和规划说明。
村土地利用规划是面向基层的通俗性规划，规划成果应易于识别、易于理解、易于传播、易于管理。各地可以在土地利用总体规划有关技术规程和规范的基础上，对成果展现要素进行适当归并或细分，对成果展现内容进行合理增加或减少，对成果展现形式进行有效优化和美化，不断改良规划图件、表格的表达方式。
三、强化村土地利用规划的实施管理
（十二）规范规划成果应用。村土地利用规划应落实和细化乡（镇）土地利用总体规划的有关指标要求，确无法满足乡（镇）土地利用总体规划约束性指标的，原则上在本乡（镇）范围内统筹平衡规划指标。规划指标的具体平衡方式，需经乡（镇）人民政府确认，一并纳入乡（镇）土地利用总体规划。
村土地利用规划一经批准，纳入乡（镇）土地利用总体规划实施，作为村域范围内各类土地利用活动和用地审批的依据。县级国土资源部门应在规划批准后30日内，将规划成果报省、市国土资源部门备案，并局部更新所涉乡（镇）土地利用总体规划数据库。规划成果应按规定向社会公布，接受公众查询和监督。
（十三）制定村土地利用规划实施方案。各地要在编制村土地利用规划的基础上，细化规划确定的各项目标任务，制定村土地利用规划实施方案，明确规划实施的时序计划、安排规划实施的具体项目、分解规划实施的责任分工，提出规划实施的详细举措，确保村土地利用规划成果切实落地实施。
村土地利用规划实施方案应按照“由规划安排引领项目安排，由项目实施推动规划实施”的思路，重点对规划期内村域范围内的土地开发整理项目、农民新村建设项目、产业升级改造项目、基础配套设施项目、美丽乡村建设项目等作出项目化安排，并可根据项目具体实施情况滚动优化。
（十四）大力开展农村土地全域整治。坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，以村土地利用规划编制和实施为契机，对村域范围内的农用地、建设用地和未利用地实施全域土地综合整治，统筹优化农村生产、生活、生态空间，努力实现村土地利用规划既定的各项目标任务，逐步形成农田集中连片、建设用地集中集聚的空间形态和集约高效的土地利用方式。
（十五）不断总结和创新规划管理。村土地利用规划是创新土地规划方法和破解土地规划管理难题的积极尝试，鼓励各地在法律法规框架内，以村土地利用规划编制和实施为契机，不断探索和总结规划编制和实施管理的有效做法和有益经验。允许编制村土地利用规划的村开展先行先试，允许相关规划管理创新方法在编制村土地利用规划的村域范围内“封闭运行”。
各地应结合实际，及时总结村土地利用规划编制和实施管理方面的经验，适时对村土地利用规划实施情况开展调研和评估，不断加强和改善农村土地民主管理和土地利用规划管理。各地在村土地利用规划有关工作中如遇新情况、新问题，应及时发现和研究，并向省国土资源厅反映。
本意见自2018年2月1日起实施。
附件：《浙江省村土地利用规划编制技术要点（试行）》.pdf
浙江省国土资源厅
2017年12月26日
