各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各单位：
《绍兴市土地储备出让预算管理试点工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。
绍兴市人民政府办公室
2018年10月19日
绍兴市土地储备出让预算管理试点工作实施方案
为防范化解地方政府性债务风险，促进经济持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）要求以及中央关于防范化解有关债务风险的文件精神和财政部关于实施土地储备出让预算管理试点工作安排，结合我市土地储备出让管理实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神，以推进供给侧结构性改革为主线，以建立土地储备出让全生命周期项目管理体系为目标，以规范土地储备和出让预算管理为抓手，坚持“防风险”与“促发展”两手抓，进一步探索完善专项债券（土地储备专项债券、棚户区改造专项债券）政策机制，充分发挥专项债券支持城市建设作用，有效防范化解地方政府性债务风险，实现经济社会高质量发展。
（二）总体目标。通过全过程管控，全面掌握土地储备项目（含棚户区改造项目，下同）整体收支情况，实现“资产全面反映、债务安全可控、核算准确完整”。在确保“三个平衡”，即全生命周期总体收支预算平衡、项目收益和融资自求平衡以及项目年度收支预算平衡的前提下，进一步拓展专项债券发行空间，充分发挥市土地储备中心作为市级土地储备执行和收支预算主体单位作用，土地储备项目实施主要通过专项债券资金封闭保障，实现土地储备出让健康可持续发展。
（三）基本原则。
1．全周期预算管理。全面规范土地储备和出让管理，建立土地储备项目库，实行项目全生命周期管理。将土地储备和出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本等全部纳入“一个盘子”实行预算管理。设立土地储备监管账户，收支纳入“一个笼子”。专项债还本付息实行“一个口子”管理，资金须列入政府性基金预算，保障优先偿还。
2．全过程动态平衡。通过土地储备项目库滚动管理，建立土地储备出让预算调整机制，强化中长期财政规划的约束和指引功能，根据上一年预算执行情况实行滚动调整，实现储备土地总价值覆盖债券总规模、年度土地收益覆盖债券本息、项目实施与债券存续周期匹配。完善债务管理，经市政府批准每年下达专项债限额，对土地储备中心按年度实行债务考核。
3．全方位风险管控。充分考虑土地储备和出让全过程中可能出现的规划风险、运作风险、制度风险、市场风险等因素，导入风险评估机制，及时对预算进行调整，建立风险准备金计提机制，建立土地储备债券风险动态管理系统。
二、主要内容
（一）构建预算体系。
1．预算构成。编制土地储备项目全生命周期预算，动态反映宗地和全部收储土地全周期和分年度资金情况，实现全生命周期动态平衡。编制土地储备收支预（决）算，反映土地储备年度收支预决算情况，纳入政府性基金预算管理，实现土地储备收支预算平衡管理。编制土地储备债券管理预算，跨年度反映储备土地债券的分配和使用全貌，实现债券申请和偿还的预算平衡管理。编制土地出让收支预（决）算，反映年度土地出让收支预算和决算情况，纳入政府性基金预算管理，实现土地出让收支、结转预算平衡管理。
2．预算编制和报批。市土地储备中心根据土地储备项目，编制土地储备全生命周期预算，动态反映宗地项目和全部售出土地全周期和分年度资金情况，涉及宗地项目各项政府规费的，征求财政部门意见后，纳入土地储备全生命周期预算。根据土地储备全生命周期预算，结合年度土地储备计划，编制年度土地储备收支预算，纳入政府性基金预算管理。根据土地储备项目全生命周期预算、土地储备收支预算，提出债券使用计划，按各项目（宗地）编报土地储备债券管理预算。财政部门会同国土部门，根据土地储备项目全生命周期预算、土地储备收支预算、土地储备计划和土地供应计划，编制年度土地出让收支预算，纳入政府基金预算。
3．预算执行和调整。土地储备中心按照年度预算向财政部门提出用款申请，按照年度预算支出安排，按项目统筹做好土地储备成本资金的清算、拨付工作。财政部门按照年度土地储备预算、国有土地收支预算，及时拨付预算资金、专项债券资金。土地储备中心执行中如需调整土地储备收支预算和土地储备项目全生命周期预算的，由土地储备中心提出具体调整方案，财政部门会同国土部门按规定程序报批。使用专项债券资金的土地储备项目，执行中不得随意调整项目。如确需调整的，由土地储备中心提出申请，并编制项目总体平衡方案和年度预算平衡意见，按规定程序报批，并报省财政厅审批后，按规定程序公告。
4．决算和报批。土地储备中心根据土地储备出让各项预算执行情况，编制土地储备项目全生命周期年度决算和土地储备收支决算方案，报国土部门审核，国土部门审核后报财政部门复核，并会同财政部门按规定程序报批。
（二）构建流程体系。
1．建立土地储备项目库。国土部门、土地储备中心对储备土地项目进行筛选，选择能自求平衡、规划用途为经营性用地（除工业外）的土地作为收储对象。根据项目筛选情况建立储备项目库，构建基于地理信息系统的土地储备项目信息管理系统，实现土地地理信息、价格信息、债务信息等动态全貌反映。
2．制定土地储备计划。土地储备中心按照项目库情况，结合社会发展规划等因素，合理制定年度土地储备计划。国土部门审核储备计划后，会同财政部门报市政府批准。
3．债券申报和管理。财政部门按照经批准的专项债券管理预算和土地储备收支预算，按项目（宗地）编制债券申请，报省财政厅。按照年度土地储备债券下达情况，按项目及时将土地储备债券资金拨付土地储备中心。土地储备中心负责筹措资金归还土地储备债券本金和利息。
4．项目实施。土地储备中心负责实施土地储备项目准备、实施收储和交付出让等，建立与土地储备预算相适应的财务核算体系。土地储备中心根据拟收储地块的规划用途、建设指标和土地储备专项债券项目收益与融资自求平衡方案的专项评价报告编制土地收储方案，经国土、财政部门审核并报市政府批准后实施收储。对已入库的存量土地价格须经评估确认后方可实施价格调整。按项目核算土地储备成本，编制项目支出明细表。对本实施方案发布前已实施的存量项目形成的债务，经上级批准，通过专项债券置换债务。土地储备成本支出超出预算保障能力的，提出具体调整方案，报国土部门审核后，按程序向财政部门申请调整预算。定期对土地储备资产进行评估，动态调整资产、专项债券、成本价值，编制土地储备专用报表，报财政部门备案。
5．土地供应和清算。国土部门根据年度土地供应计划，按规定程序，通过公开出让等方式向市场供应土地，实施储备土地供应。同时，国土部门应将土地出让收入及时足额缴入国库。财政部门根据年度国有土地收支预算、土地储备收支预算，结合专项债券还本付息情况，会同国土部门做好土地储备资金清算工作，及时将资金拨付土地储备中心。土地储备中心按规定做好土地储备成本的清算工作。
（三）构建风控体系。
1．建立土地价值动态调整机制。委托专业评估机构进行地价评估。相关地价决定因素发生较大变化的，要及时重新评估，调整土地作价，确保资产价值真实。
2．建立支付风险应急处置机制。因不可测因素，出现土地大幅跌价或土地流拍等情况，导致当年度项目债券还本付息出现缺口时，启动风险应急处置机制。
（1）项目打包消化缺口。选取若干收益率高的项目，打包形成项目集合，以项目集合作为核算单位，确保总体收支平衡。
（2）建立风险准备金制度。对收益率高于60%的项目，按净收益的20%计提风险准备金，相应调整现有土地出让净收益分配政策，补充用于债券还本付息。风险准备金总额达到规定规模后，不再提取。
（3）优化条件提升价值。在符合规定和城市总体规划的前提下，通过地块规划用途调整、完善配套设施等方式，优化地块条件，提升市场价值，实现收支平衡。
3．建立风险评估报备制度。土地储备中心开发建立土地储备风险动态监控系统，动态监控土地规划调整、市场行情变化、储备成本异动等可能造成土地储备和出让项目出现总体收支不平衡的因素，按年度制定平衡评估报告，报财政部门备案。
三、工作要求
（一）加强组织领导。建立市土地储备出让预算管理试点工作领导小组，由市政府常务副市长任组长，市财政局、市国土局、市建设局、市规划局、镜湖新区开发办及各区、县（市）政府相关负责人为成员，负责统筹推进全市土地储备出让预算管理试点各项工作。领导小组办公室设在市财政局，负责具体指导、协调地块选择、预算编制等相关工作。
（二）明确工作职责。市财政局负责国有土地出让收支预算编制、执行以及调整、决算、监督和土地储备债券的举借、还本付息，指导、监督预算管理和风险管控等相关工作。参与审核土地储备计划和土地供应计划。市土地储备中心负责土地储备预算的编制、执行和全生命周期管理，包括建立土地储备项目库，编制储备计划和供应方案，组织实施土地收储和地价评估，编制、执行土地储备收支预（决）算，实施风险管控等。市国土局会同市财政局制定实施年度土地储备计划和土地供应计划，按照审慎原则，在专业机构评估的基础上，建立土地价格联合会审机制，确认收储和调整价格，审核、监督土地储备预算和风险管理，配合财政部门做好土地出让收支预算的编制、报批等工作。市规划局负责按照土地储备预算试点要求，及时提供地块规划信息，包括但不限于土地规划用途、区域容积率区间值等，并持续做好储备土地后续规划相关工作。市建设局负责在财政承受能力范围内安排棚户区改造计划，严格监控资金缺口。镜湖新区开发办配合做好镜湖区域内试点地块的相关测算，支持做好土地收储相关工作。
（三）强化监督审计。土地收储和出让接受本级人大、审计和上级政府主管部门的监督。国土部门对土地储备的资产管理、资金使用以及土地储备机构执行的会计核算制度、政府采购制度进行监督管理，并强化对土地储备机构的考核；建立土地储备运行风险、债务偿债风险监测预警机制，及时发现风险点并将发现的问题报本级政府和财政部门。财政部门对土地储备资金收支预（决）算、土地储备债券进行监督管理，定期开展专项督查。项目实施完毕后，土地储备机构应当委托会计师事务所等相关中介机构，对项目全生命周期土地储备成本、出让收入情况进行审计。
（四）实施绩效评价。土地储备资金应当建立绩效评价制度。土地收储项目应当设定绩效目标，明确项目的预期产出和预期效果。土地储备机构应当进行绩效运行跟踪监控，动态掌握绩效目标实现程度、项目实施进度和支出执行进度，对不合理的绩效目标要及时进行调整和完善，对绩效运行与预期绩效目标发生偏离的要采取措施予以纠正。财政部门和国土部门应当组织对土地储备和出让项目的绩效评价工作，并将绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要依据。
四、责任追究
任何单位和个人有违反《中华人民共和国预算法》《土地储备管理办法》《土地储备资金财务管理办法》和有关债务管理规定的，按照《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定追究法律责任，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。
