南阳市人民政府关于落实最严格耕地保护制度的实施意见
各县(区)人民政府，城乡一体化示范区、高新区、鸭河工区、官庄工区管委会，市人民政府有关部门：
为进一步加强耕地保护工作，维护粮食安全，根据《河南省人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》(豫政〔2015〕71号，以下简称《若干意见》)，结合南阳实际，现就新形势下落实最严格耕地保护制度，坚决守住耕地数量、质量双重红线，提出如下实施意见，请认真贯彻落实：
一、深入学习《若干意见》，准确把握落实最严格耕地保护制度的重大意义、总体要求、基本原则
保护耕地、坚守18亿亩耕地红线是党中央、国务院的一项战略要求。落实最严格的耕地保护制度是保证耕地数量不减少、质量不降低的根本途径和战略措施。《若干意见》立足河南实际，从贯彻落实确保国家粮食安全和维护河南农业发展基础地位的战略出发，深刻阐述了进一步落实最严格耕地保护制度的极端重要性和现实紧迫性，进一步明确了落实最严格耕地保护制度的总体要求、目标任务和基本原则，是新形势下指导全省推进经济社会可持续发展战略实施和耕地保护制度落实的行动纲领。各县(区)、各有关部门要认真学习，深刻领会《若干意见》的精神实质和工作要求，把思想和行动统一到《若干意见》的部署和要求上来，切实增强贯彻落实最严格耕地保护制度的自觉性和坚定性，切实履行好耕地保护的政治责任。
(一)深刻认识进一步落实最严格耕地保护制度的重大意义
耕地是农业之本、产粮之基，是支撑经济社会发展的重要载体和战略资源。近年来，各县(区)、各有关部门认真贯彻执行党中央、国务院和省委省政府、市委市政府关于严格保护耕地的战略部署，认真履行土地管理职责，在落实耕地保护制度方面做出了不懈努力，取得了显著成效。当前，我市正处在攻坚转型的关键阶段，一方面，工业化、城镇化发展对土地资源的需求日趋旺盛；另一方面，党中央、国务院和省委、省政府对耕地保护工作提出了新的更加严格的要求，强调要“实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地保护占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地”。对照经济社会发展的新常态、改革开放的新形势和耕地保护的新要求，我市的耕地保护工作还存在一些不容忽视的问题：有的用地单位和个人法制观念淡薄，违法占用耕地，肆意破坏耕地；有的地方以发展经济为名，默认甚至纵容违法占用耕地搞建设；有的地方保护耕地的主体责任意识不强，一些部门没有尽到保护耕地的共同责任，对耕地保护工作不宣传、不监督、不制止甚至不查处，致使违法占地行为禁而不止、屡查屡犯。这些问题如不能解决，就会严重削弱政府管理土地的执行能力，损害群众的切身利益，进而影响南阳改革发展稳定大局。各县(区)、各有关部门要充分认识耕地保护工作的长期性、复杂性和艰巨性，牢固树立土地资源忧患意识，进一步强化保护耕地的政治责任，全面落实最严格的耕地保护制度。
(二)准确把握落实最严格耕地保护制度的总体要求
深入学习领会党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神及习近平总书记关于耕地保护的重要指示，认真贯彻落实《若干意见》的总体部署和要求，围绕构建以耕地保护为首要任务的土地管理新格局，聚焦管地用地中存在的突出问题，突出数量、质量、生态三位一体管理，严守耕地数量、质量双重红线，严格保护耕地特别是已经划定的永久性基本农田，确保全市耕地保有量、基本农田保护面积不低于省政府下达的目标任务，保持现有耕地数量不减少、总体质量不下降，为建设大美南阳、活力南阳、幸福南阳提供有力的资源支撑。
(三)严格遵循落实最严格耕地保护制度的基本原则
———坚持全面从严，认真落实耕地保护制度的各项刚性要求。坚持严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，探索新形势下土地管理工作的路径和载体，把最严格的耕地保护制度落实到管理用地的各个方面，切实做到严得起、保得住、管得好。
———坚持依法依规，落实最严格的耕地保护制度。保护耕地是土地管理法律、法规赋予各级政府的法定责任。耕地保护制度是土地管理法律法规刚性约束的具体化，在落实最严格耕地保护制度过程中，各县(区)、各有关部门要依据土地管理法律、法规赋予的责任和权力，采取行政、经济、技术、法律、纪律等多种手段综合施策，真正把耕地保护各项制度落实到位。
———坚持保护优先，全方位保护耕地资源。牢固树立在保护中发展、在发展中保护的耕地保护理念，在保护好耕地的前提下，为经济社会发展提供有效的资源保障。在保障发展的过程中，要着力建立节约高效用地和有序开发建设的耕地保护新秩序，最终实现优先保护耕地、优质保障发展的“双赢”目标。
———坚持数量、质量并重，强化监督监管。彻底改变重数量、轻质量、疏监管的粗放管理方式，在确保耕地保有量和基本农田面积稳定的前提下，采取有效手段抓好耕地质量建设，依据土地管理有关法律法规对辖区内耕地特别是基本农田实施全程监督管理。
———坚持统筹兼顾，积极稳妥地处理保护耕地与保障发展的关系。要把落实耕地保护制度放在经济社会大局中统筹谋划、科学部署，用耕地保护的实际成果促进和支持资源的有效保障。各县(区)、各有关部门在落实耕地保护制度和推进经济社会发展过程中，必须确立“不立足保护并以牺牲耕地资源为代价的发展，将会失去发展的基础，不利于发展，不为发展或者为限制发展实施的保护将失去保护的真正意义”的管理理念，妥善处理好两者之间的关系。
二、全面落实最严格的耕地保护制度，着力构建耕地保护政策体系
(四)严格落实土地用途管制制度，对耕地实行管控性保护
以土地利用总体规划为依据，以保护耕地为核心，依据本次永久基本农田的划定成果，在调整完善利用总体土地规划过程中，具体合理确定各县(区)应保护的耕地数量、质量任务。依据区域土地和环境承载力，突出保护耕地优先，统筹布局耕地、建设用地、生态用地，优化国土空间开发格局。结合发展区域的主体功能定位，确定城市开发格局，实现串联式、组团式、卫星城式的新型城镇化发展目标，从严控制大中城市无序扩张、乱占耕地。
各县(区)、各部门在编制、修订与土地相关规划时，要首先考虑保护耕地，与土地规划相衔接。不符合土地利用总体规划的，要坚决予以调整和修改。各类开发区(园区)的新设和扩区要限定在规划确定的允许建设区和有条件建设区内，严禁突破土地规划确定的范围占用耕地。严格规范土地规划修改程序，在土地规划调整完善后一定时期内，除涉及科学发展载体、重大基础设施建设等用地外，一般不再审批局部调整。坚决杜绝建设项目违反土地规划随意选址占用耕地。
完善年度用地计划分配使用管理制度，实行新增建设用地指标与耕地保护任务完成情况相挂钩的分配机制，对补充耕地储备不足、耕地占补平衡任务不落实、土地利用粗放浪费、违法违规占用耕地突出的地方，相应减少建设用地指标。
(五)严格落实基本农田保护制度，对耕地实行约束性保护
以永久基本农田划定成果为红线，结合土地规划调整工作，确保将城市周边、交通沿线的优质耕地划为基本农田，实行永久保护。结合土地污染调查成果，将受污染严重且难以恢复治理的耕地调出基本农田范围。足额将基本农田保护任务落实到具体地块和农户，建立保护图表册，建设基本农田数据库。基本农田一经划定，任何组织和个人不得侵占。以生态文明理念为引领，以永久基本农田划定工作为基础，将耕地保护红线与生态保护红线一并划定。
严格执行基本农田保护“五不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业、搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以调整农业结构等名义在基本农田内实施挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家及省、市能源、交通、水利等基础设施外，不准非农建设项目占用基本农田。对符合法定条件、确需占用基本农田的，必须按法定程序报批，并将同等数量和质量的耕地补划为基本农田。
(六)严格落实耕地占补平衡制度，对耕地实行补救性保护
以实现耕地占补平衡为目标，进一步强化耕地“谁占谁补”的法定责任，不得以任何理由减免用地单位补充耕地的法定义务。按照“占一补一、先补后占、占优补优”的原则，从严落实耕地占补平衡数量、质量并重要求，确保建设占用耕地与补充耕地的数量、质量相当。暂时难以落实占优补优要求的市以上重点建设项目，可由承担补充耕地任务的县级政府作出“占优补优”承诺，并在一定时限内落实承诺到位。各县(区)要立足自身，落实耕地占补平衡任务，统筹协调解决本辖区的耕地占补平衡问题，优先保障国家、省和市重点建设项目补充耕地需要。
在积极保护生态环境的前提下，加大补充耕地力度和投资额度，有序推进宜耕后备资源开发，培肥补充耕地土壤，满足各项建设对补充耕地的合理需求。各县(区)政府(管委会)要制定本地的耕地质量建设规划，加强耕地地力保护和提升工作，因地制宜开展秸秆快速腐熟还田、增施有机肥、种植绿肥等工作，提高耕地基础地力。推广深耕深松技术，构建合理耕作层，实施测土配方施肥，提高资源利用率。采取地力定向培育、强化土壤投入品监管、有效管理污肥污水施用等措施，预防和消除土壤污染，建立完善的耕地质量监测体系，开展耕地质量等别年度更新评价和补充耕地质量等级评定工作。积极探索耕作层土壤剥离，用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良。
(七)严格落实土地开发整理复垦制度，对耕地实行建设性保护
以农村土地整治为平台，各县(区)政府(管委会)主导和统筹本地的土地整治工作，将高标准基本农田建设纳入政府年度工作目标体系，依据每年年初下达的高标准基本农田建设任务，科学编制土地整治规划，实施规模相当的土地整治项目，在规定时间内保质保量完成任务。已整治完成的耕地要纳入基本农田管理。在开展农村土地整治过程中，组织协调涉农部门积极实施高标准粮田“百千万”建设工程，整合各类涉农资金，集中开展高标准基本农田建设，提升耕地生产能力，以达到增耕地、减劣地、扩优地的整治目的。探索建立以补代投、以补促建的建设机制，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划自行开展高标准基本农田建设。各县(区)要统筹安排本地各类土地整治项目后期管护工作，组织各级涉农部门对已竣工项目实施跟踪管理，积极引导农民进行种植业生产，防止出现土地撂荒或被建设占用。市政府将适时组织对各类土地整治项目质量、进度和高标准基本农田建设任务完成情况进行专项督导，并将督导结果在全市通报。问题严重的，将对当地政府进行问责。
(八)牢固树立“要想多用地，必须用好地”的用地理念，对耕地实行倒逼性保护
以提高耕地占用成本和耕地开垦费标准价格杠杆，最大限度地推进节约集约用地，减少耕地占用。切实提高节约集约用地水平，努力做到不占或少占耕地。各类项目选址要优先利用存量建设用地、未利用地等非耕地。经过论证确实无法避让耕地的，要严格执行国家发布的各类土地使用标准，提高节约集约程度，减少占用耕地。可能造成耕地污染的建设项目，选址时原则上要远离耕地尤其是基本农田。大力盘活闲置用地，充分利用城乡存量建设用地，推进城市土地二次开发利用，鼓励综合开发利用地下空间，缓解建设占用耕地的压力。加大工矿废弃地复垦力度，恢复土地生产能力，增加发展空间。进一步发挥市场配置土地资源的决定性作用，适当提高耕地开垦费标准，增加建设占用耕地成本，通过价格杠杆激励节约集约用地，约束粗放利用行为。
(九)严格落实耕地保护法律责任制度，对耕地实行惩治性保护
以土地执法监管为手段，各县(区)、各有关部门要认真落实《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于建立健全国土资源执法监察责任机制的意见》(豫办发〔2014〕25号)，进一步加大土地执法监管力度。认真落实土地动态巡查制度，将土地违法违规行为发现在初始阶段、解决在萌芽状态。坚持重大典型违法案件挂牌督办制度，严肃查处违法占用耕地的重大典型案件并予以曝光。完善国土资源违法案件移送工作机制，建立健全国土资源部门与公安、监察等部门及法院、检察院的协同联动机制，严厉打击非法占用耕地尤其是基本农田的行为；对构成犯罪的，要依法追究刑事责任。对本行政区域一个年度内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到10%以上的，发生土地违法案件造成严重后果的，落实年度土地管理目标责任不力、没有完成预期目标任务的县(区)政府负责人进行警示约谈。对土地管理秩序混乱致使一个年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上，或造成恶劣影响、后果严重的，根据《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部人力资源和社会保障部国土资源部令第15号)有关精神，对所在县(区)政府主要领导和其他负有责任的领导进行问责。
三、进一步完善耕地保护共同责任体系，从严落实耕地保护法定责任
(十)强化政府主体责任
各县(区)政府(管委会)是耕地保护的责任主体，对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行、违法用地、耕地占补平衡、土地整治及高标准基本农田建设等耕地保护各项任务负总责，政府(管委会)主要领导是第一责任人，分管领导为直接责任人。各县(区)要切实把耕地保护工作作为政府(管委会)的重要工作，放到经济社会发展全局中进行谋划、统筹推进，以保护促发展，确保把最严格的耕地保护制度落到实处。
(十一)落实部门共同责任
各县(区)、各有关部门要按照中央确定的“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的要求，各司其职、紧密配合、主动作为，落实耕地保护共同责任。国土资源部门要全面履行耕地保护职责，严格执行耕地保护各项法规政策，细化分解耕地保护责任目标，建立完善耕地特别是基本农田管护体系，加大监管力度，会同有关部门共同做好耕地保护工作。农业部门要做好耕地地力管理工作，加强耕地地力提升、质量监测等工作，参与耕地保护责任目标履行情况考核；严格管理、有序引导农村土地流转，引导新增耕地进行粮食种植，防止耕地“非粮化”、“非农化”。财政部门要按照国家和省、市有关政策规定，严格管理和使用涉土资金，重点保障耕地保护资金需求。环保部门要积极开展土壤污染调查，及时掌握和反馈全市耕地环境状况，积极探索对受污染耕地进行修复治理。统计部门要积极做好相关统计工作，并参与耕地保护责任目标履行情况考核。审计部门要切实将耕地保护责任履行情况纳入领导干部经济责任离任审计内容。监察部门要监督检查各县(区)、各有关部门落实耕地保护责任制情况，对未严格履行相关职责的行为进行责任追究。发展改革、住房城乡建设、交通运输、城乡规划、林业、水利等部门在编制规划、项目审批和建设过程中，要正确处理耕地保护与发展建设之间的关系，努力做到有力保护、有效保障、有序开发。
(十二)扎实做好考核考评工作
健全耕地保护责任目标考核体系，坚持把耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，增加指标权重。切实做好耕地保护年度责任目标考核工作，严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，强化领导干部耕地保护责任意识。市政府将对耕地保护责任目标任务完成情况进行跟踪问效，对履行耕地保护责任目标措施得力、成效突出的县(区)予以通报表彰，并在资金、建设用地计划指标、土地整治项目安排等方面给予一定倾斜；对未完成耕地保护任务的县(区)予以通报批评，责令限期整改。整改期间，暂停办理涉及土地管理的有关业务；整改不到位的，相应扣减建设用地计划指标，不予安排土地整治项目，并依法依规依纪对相关责任人进行问责。
南阳市人民政府
2016年9月21日
