2010年10月国务院印发了《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号),2011年9月省政府下发《河南省人民政府贯彻国务院关于加强法治政府建设意见的实施意见》(豫政〔2011〕62号),指出了加强法治政府建设的重要性和紧迫性,提出了建设法治政府的总体要求和具体任务。全市行政机关认真学习贯彻两个《意见》精神,按照国务院、省政府的工作要求,围绕建设法治政府的目标任务,坚持以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点,全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力,有力促进和保障了全市经济社会发展。同时,也必须清醒地认识到,目前我市推进依法行政、建设法治政府工作进展还很不平衡,推进依法行政的体制和机制还有待进一步健全,一些行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力仍需进一步提高。为此,必须进一步增强贯彻落实科学发展观、建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感,坚持重在持续、重在提升、重在统筹、重在为民实践要领,在巩固已有成果的基础上,抓住关键环节,解决存在问题,深入推进依法行政,全面建设法治政府。现就加强法治政府建设提出以下意见,请认真贯彻落实。
一、坚持依法科学民主决策,完善决策制度
健全行政决策制度。严格执行《新乡市人民政府工作规则》(新政〔2011〕18号)和《新乡市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》(新政〔2011〕14号)的有关规定,科学界定重大决策事项范围,健全重大行政决策咨询论证制度,系统全面地掌握决策涉及的实际情况,深入分析决策对各方面的影响,认真权衡利弊得失。市政府法制办要尽快建立我市咨询论证专家库,充分发挥专家学者在行政决策中的作用。加强决策合法性审查工作,将会前合法性审查作为决策的必经程序,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论和作出决策。根据重大决策制度实施效果及时总结经验教训,不断丰富完善。严格执行《新乡市重大行政决策听证暂行办法》(新政〔2011〕13号),完善重大决策听证程序规则,不断扩大听证范围,规范听证程序,科学合理地遴选听证代表,保证听证参加人有广泛的代表性,将听证意见作为决策的重要参考,并以适当形式公布意见采纳情况及其理由。
建立健全行政决策前风险评估制度。研究制定我市行政决策风险评估制度,对与经济社会发展和人民群众切身利益相关的重大政策、重大项目等决策事项,对其合法性、合理性、可行性和可控性进行评估,评估内容主要包括:行政决策是否符合法律、法规和国家、省政策规定,是否符合本地经济社会发展实际,是否做到公开、公平、公正,是否能够为大多数群众接受,出台时机是否成熟,所涉及的人、财、物等物质条件是否具备以及其他可能影响社会稳定的重大事项。风险评估要集思广益,吸收相关方面的人员参加,可采取部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的工作机制,通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式,进行科学预测、综合研判。对决策可能引发的各种风险要确定风险等级并制定相应的化解处置预案。风险评估结果作为决策的重要依据,有关部门和机构在提交政府或部门进行决策前,要同时提交风险评估报告。未经风险评估或评估认为风险较高且难以有效控制的,不得提请作出决策。
建立重大决策实施后评价制度。各级政府和有关部门每年要对本地、本部门作出的重大行政决策事项开展实施情况后评价。在重大决策执行过程中,决策实施机关或者其主要实施机关要注重跟踪决策的实施情况,通过民意反映、跟踪反馈、抽样调查等多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议,进行综合评价后得出评价结果,提交决策制定机关,由决策制定机关根据评价结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。
二、改进规范性文件制定工作,不断提高规范性文件质量
统筹规范性文件的制定。突出规范性文件涉及的政府措施的制定重点,要以国家、省和市委、市政府安排部署的重点工作、经济社会管理工作中的难点问题、热点问题开展制定工作,重点加强有关完善体制机制、改善民生、发展社会事业、强化社会管理、市场监管以及政府自身建设等方面的工作,将其中急需规范化的和已有成熟经验的政策措施以规范性文件的形式体现出来,形成制度化规范。特别是对中原经济区强市建设和经济社会发展急需、社会高度关注、条件相对成熟的,要作为重中之重,集中力量调研论证,尽早出台。
完善规范性文件制定程序。按照科学、民主、依法决策的要求,修订并完善《新乡市政府规范性文件制定程序规定》,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为规范性文件制定的必经程序,未履行必经程序的不得提交政府或者部门领导集体研究决定。进一步推进公众参与,扩大征求意见范围,拓宽征求意见渠道,创新征求意见方式方法。除依法需要保密外,影响重大的规范性文件草案一律通过适当方式向社会公开征求意见,并以适当方式反馈意见采纳情况。起草单位要重视协调各方利益诉求,特别要注重听取社会团体和利害关系人的意见。规范性文件草案涉及其他部门职责的,要加强协调沟通,充分听取相关部门的意见。要重视调查研究工作,深入理解法律规定和上级政策精神,注重吸收实际工作成果和借鉴外地成功经验。对涉及重大利益调整的,要提请进行专家论证和风险评估,充分考虑可能产生的社会影响。要充分发挥政府和部门法制机构在规范性文件制定中的综合协调和合法性审查作用,克服制度建设中的部门或机构利益倾向,未经内部集体论证和内设法制机构审查的,不得提请政府进行审查。市、县人民政府对本级政府及其部门的规范性文件,要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。
加强规范性文件清理工作。要坚持立、改、废并重,对与法律和上级政策规定不一致、与经济社会发展要求不适应,或内部存在冲突和不协调的规范性文件,应当及时修改或者废止。自2011年开始,市政府对规范性文件每隔两年清理一次,清理结果及时向社会公布。凡是国家新的法律、法规颁布和上级政策调整,规范性文件的实施部门或者主要实施部门要及时对有关的规范性文件进行清理。要严格执行规范性文件有效期制度,对文件中明确了有效期的,要在文件有效期之前,对规范性文件进行评价,需要继续实施或修改后实施的,要及时研究审议,公布继续实施或者修改后继续实施。建立完善规范性文件清理保障机制,清理经费列入同级财政预算,确保清理工作的顺利开展。强化规范性文件备案审查。要严格执行《河南省规章规范性文件备案审查办法》的规定,加强规范性文件合法性审查工作,坚持有件必备、有件必审、有错必纠,向社会公布通过备案审查的规范性文件目录。重点加强对违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益,搞地方或行业保护等内容的规范性文件的备案审查工作。建立规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度,加强备案工作电子化、信息化建设。市、县两级政府法制机构应当建立规范性文件数据库和网上检索系统,及时公布经登记的现行有效的规范性文件,方便公民、法人或者其他组织查询、下载。
三、加强行政执法工作,确保严格规范公正文明执法
严格按照法定权限和程序行使权力。全面履行政府职能,更加重视社会管理和公共服务,着力保障和改善民生,切实解决就业、教育、医疗、社会保障、保障性住房等方面人民群众最关心的问题。依法加强财税管理,严格执行国家税收政策,不得违规操作;依法加强财政专项资金管理,完善资金使用控制机制,坚决防止挤占截留挪用专项资金;提高财政资金使用效益,依法加强政府性债务和政府融资平台管理,积极防范债务风险;依法加强土地管理,防止非法批地、未批先用、批少用多;依法加强征地拆迁管理,保护群众合法权益;严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件,维护公共利益和经济社会秩序。规范行政执法行为。落实行政执法责任制,切实做到执法职责依法界定、明确清晰、责任到位。及时调整、梳理行政执法依据,明确执法职权、机构、岗位、人员和责任,并向社会公布。树立严格按程序执法的意识,加强程序制度建设,细化执法流程,明确执法环节和步骤,确保严格、规范、公正、文明执法。加快行政处罚电子政务和电子监察系统建设,实行执法信息网上录入、执法流程网上运行、执法活动网上监督。认真组织实施我省关于规范行政处罚裁量的有关规定和制度,规范行政执法自由裁量权,避免执法的随意性。严格执行《中华人民共和国行政强制法》,规范行政强制行为。创新行政执法方式,大力推进行政执法信息化,用科技手段提升执法质量。建立完善行政执法风险防范机制,有效防范和控制执法风险。狠抓执法纪律和职业道德教育,严格执法人员持证上岗和资格管理制度,全面提高执法人员素质。对行政管理相对人坚持教育指导为先,推行全程说理式执法、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等执法方式。
四、全面推进政务公开,强化行政监督和问责
大力推进政府信息公开。坚持以公开为原则、不公开为例外,进一步加强政府信息公开工作。加大政府信息主动公开力度,扩大公开的范围和层次,规范公开的内容和形式。对人民群众申请公开政府信息的,要依法在规定的时限内予以答复,并做好相应服务工作。推进办事公开,创新政务公开方式。拓宽办事公开领域,所有面向社会服务的政府部门都要全面实行办事公开,依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果,充分告知办事项目有关信息。规范和监督公共企事业单位的办事公开工作,为人民群众生产生活提供优质、高效、便利的服务。
进一步加强电子政务,建设充分利用现代信息技术,建设互联网信息服务平台和便民服务网络平台,方便人民群众通过互联网办事。规范和发展各类行政服务中心,对与企业和人民群众密切相关的行政管理事项,要尽可能纳入行政服务中心办理。完善政府与公众互动平台,加强与公众的信息沟通与交流,及时回应公众的要求、建议和意见。
自觉接受法律监督和社会监督。各级政府及其有关部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。对事关改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关心的热点问题,县级以上政府要主动向同级人大常委会专题报告。认真配合人大和政协组织的执法检查、视察和调研活动。认真办理人大代表议案、建议和政协建议案、提案。积极接受社会监督,完善群众投诉举报制度,拓宽群众监督渠道,依法保障人民群众监督政府的权利。高度重视舆论监督,支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光。对群众举报投诉和新闻媒体反映的问题,有关行政机关要主动认真开展调查,及时依法作出处理,并将处理结果向社会公布。加强政府内部层级监督和专门监督,及时纠正违法或者不当的行政行为。严格执行行政问责制度。严格执行《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》(国务院令第495号)、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和我省有关规定,严肃查处有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为,坚持有错必纠、有责必问。对因违法行为导致一个地方、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的,要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任。
五、建立完善社会矛盾纠纷化解机制,依法化解社会矛盾纠纷
建立矛盾纠纷调解联动机制。逐步形成由各级政府负总责,政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,充分发挥行政机关在依法化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度,明确行政调解的职责,规范行政调解程序,灵活调解方式,切实规范行政调解工作。认真执行《人民调解法》,积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制,实现各类调解主体的互动,形成调解工作合力。
加强和改进行政复议工作。畅通行政复议申请渠道,简化申请手续,缩短受理时间,方便当事人提出申请。加强对行政复议受理、办理活动的监督,对无正当理由不受理、不秉公处理的行为要及时纠正、制止;情节严重的,依法追究其法律责任。积极配合省政府推行行政复议委员会试点工作,服从省政府试点工作安排,积极做好试点前期准备工作。健全行政复议机构,确保复议案件有两名以上复议人员办理,重大疑难案件确保3名以上复议人员办理。建立健全适应行政复议工作特点的激励机制和经费、装备保障机制,确保复议办案车辆、照相、录音等设备。改进行政复议案件审理方式。大力推行公开审理制度。对案情复杂、社会关注的案件,采取公开听证、当面审理等方式,让当事人进行质证,提高当事人的参与度和审理活动的透明度。要积极运用调解手段化解行政争议,在查明事实、分清是非,不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下,在双方当事人自愿的基础上,争取以和解、调解的方式解决行政争议,努力做到定纷止争、案结事了,实现法律效果与社会效果的统一。自觉依法履行行政复议决定,对依法被撤销、变更、确认违法、责令限期履行法定职责的行政复议案件,要深刻剖析原因,认真总结教训,切实加以整改。行政机关对收到的行政复议意见书或建议书,要切实研究落实,做好整改和善后工作,并及时将相关情况通报行政复议机构。
规范行政机关应诉行为。行政机关要依法履行应诉职责,按时向人民法院提交相关证据材料及有关文件,并指派工作人员出庭应诉。逐步推广行政机关负责人出庭应诉制度,特别是重大行政应诉案件,行政机关负责人应当亲自出庭应诉。要把行政机关负责人出庭应诉工作纳入市政府工作部门依法行政绩效考核指标体系。尊重并自觉履行人民法院生效的裁决,认真对待人民法院的司法建议。逐步建立行政复议与信访工作的衔接制度。对可以通过行政复议渠道解决的问题,引导当事人申请行政复议,减少信访案件数量,维护社会稳定。
推进仲裁事业发展。发挥仲裁的优势和特色,积极引导当事人通过仲裁途经依法解决经济纠纷。切实保障仲裁机构依法独立仲裁,不断推进仲裁工作和仲裁机构的规范化建设。加大仲裁法律制度的宣传推行力度,提高公民、法人和经济组织的仲裁意识。拓展仲裁服务领域,加快推进仲裁法律制度在建设、房地产、金融、保险、证券等领域的发展。加强仲裁队伍建设,不断提高仲裁办案能力和水平,创新服务方式,提升仲裁公信力。建立健全仲裁调解工作机制,在仲裁中积极推进调解,降低经济纠纷解决成本,促进社会和谐。
六、加强组织领导,加快推进法治政府建设
健全领导机制。各级政府及其部门的行政首长对本地、本部门依法行政工作负总责,统一领导本地、本部门推进依法行政工作。要把全面推进依法行政、加强法治政府建设摆在更加突出的位置,确保加强依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节,将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。县级以上政府常务会议每年至少听取两次依法行政工作汇报,及时解决本地依法行政中存在的突出问题,研究部署全面推进依法行政、加强法治政府建设的具体任务和措施。加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查和舆论宣传,对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励,对工作不力的予以通报批评。
深入推进基层行政机关依法行政。认真贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)和省、市实施意见中提出的各项任务,提高市县政府及其部门依法行政的能力水平。
加强依法行政工作考核。科学设定依法行政考核指标并纳入各级政府目标考核、绩效考核评价体系,将依法行政工作考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
加强政府法制机构和队伍建设。充分发挥政府法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用。进一步加强政府法制机构建设,使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。加大对法制干部的培养、使用和交流力度,重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。政府法制机构及其工作人员要提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平,努力当好政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。
努力营造依法行政的良好社会氛围。围绕全市中心工作,深入开展“六五”普法,精心组织法制宣传教育活动。要把法制建设与道德建设统一起来,把依法治国与以德治国有机结合起来。加强社会主义法治理念教育,重点落实行政机关领导干部学法制度,加强公务员法律、法规和依法行政知识培训。积极开展与人民群众生产生活密切相关的法律、法规、规章的宣传教育。及时总结宣传推进依法行政工作经验和先进典型,努力营造全社会学法、尊法、守法、用法和共同推进依法行政的良好氛围。
以上意见,望遵照执行。
二○一一年十一月二十四日
