原告）暨诉讼代表人刘云林、谭福德资源行政管

广西壮族自治区柳州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂02行终189号
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人刘云林，男，1976年4月21日生，汉族，住柳江县，
上诉人（一审原告）谭福德，男，1984年12月17日生，壮族，住柳江县。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人何兴，男，1986年7月29日生，汉族，住柳江县。
上诉人（一审原告）黄廷福，男，1966年6月19日生，汉族，住柳江县。
上诉人（一审原告）黄廷民，男，1964年1月24日生，汉族，住柳江县。
上诉人（一审原告）刘春林，男，1968年7月11日生，汉族，住柳江县。
上诉人（一审原告）陆福军，男，1974年7月15日生，汉族，住柳江县。
上诉人（一审原告）陆福宁，男，1981年10月10日生，汉族，住柳江县。
上诉人（一审原告）潘庆华，男，1975年10月1日生，汉族，住柳江县。
上诉人（一审原告）潘庆荣，男，1982年10月7日生，汉族，住柳江县。
上诉人（一审原告）谭秋德，男，1980年8月29日生，壮族，住柳江县。
上诉人（一审原告）严昌胜，男，1981年2月11日生，汉族，住柳江县。
被上诉人（一审被告）柳江县里雍镇人民政府（以下简称里雍镇政府），住所地柳江县里雍镇里雍街。
法定代表人梁有福，镇长。
委托代理人李华洞，副镇长。代理权限为特别授权。
委托代理人韦鹏飞，柳江县司法局里雍司法所所长。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审被告）柳江县人民政府（以下简称柳江县政府），住所地拉堡镇柳北路45号。
法定代表人玉秋静，县长。
委托代理人玉梅，柳江县政府法制办副主任。代理权限为特别授权。
委托代理人倪莹，柳江县政府法制办工作人员。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审第三人）柳州市环美雕塑装饰有限公司（以下简称柳州环美公司），住所地柳州市解放南路金鱼巷1号花旗壹号楼1410号。
法定代表人曾伟，董事长。
委托代理人郭子钰，广西银正律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人郭攀，广西银正律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审第三人）柳江县里雍镇广实村民委员会岩一屯村民小组（以下简称岩一屯村民小组），住所地柳江县里雍镇广实村岩一屯。
诉讼代表人何仁科，组长。
上诉人刘云林、谭福德、何兴、黄廷福、黄廷民、刘春林、陆福军、陆福宁、潘庆华、潘庆荣、谭秋德、严昌胜因诉里雍镇政府、柳江县政府土地行政许可纠纷一案，不服柳江县人民法院（2016）桂0221行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决查明：2014年10月12日，柳州环美公司给里雍镇政府递交了一份《设施农用地申请报告》，请求批准其使用岩一屯村民小组的85.9585公顷土地作为广西柳江县岩冲现代循环农业示范区项目设施农用地，并提供了《项目设施建设方案》。2014年12月10日，里雍镇政府就用地情况进行了公告，公告经过十天，柳江县里雍镇广实村民委员会证明无人提出异议。2014年12月22日，柳州环美公司、岩一屯村民小组、里雍镇政府三方共同签订了一份《设施农用地使用协议书》，约定由岩一屯村民小组提供85.9585公顷土地给柳州环美公司作为现代特色农业种植示范区设施农用地，岩一屯村民小组由时任村民小组组长刘月林代表签字。之后，十二原告亦同意将自己享有使用权的土地提供给柳州环美公司使用。2014年12月30日，里雍镇政府作出“雍政函[2014]01号《柳江县里雍镇人民政府关于办理2014年度第一批设施农用手续的批复》”（以下简称01号批复），同意柳州环美公司使用岩一屯村民小组85.9585公顷土地作为设施农用地，并报柳江县农业局、柳江县国土资源局备案。另查，岩一屯村民小组将土地提供给柳州环美公司使用前，经村民小组民主议定，包括刘云林、谭福德、何兴、黄廷福、黄廷民、刘春林、陆福军、陆福宁、潘庆华、潘庆荣、谭秋德、严昌胜在内，亦愿意将自己的承包地一并提供给柳州环美公司使用，对这一事实，其十二人表示认可，并称提起本案诉讼的主要原因是因为柳州环美公司没有履行合同义务，没有按协议给予补偿等等。
一审判决认为：里雍镇政府是设施农用地的审批机关，有权对设施农用地进行审批。2010年9月30日，国土部、农业部确实下发过国土资发[2010]155号”《完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称2010年155号通知），规定设施农用地要经县级人民政府审核同意。但是，2014年9月29日，国土部、农业部又下发了国土资发[2014]127号《关于进一步支持农业发展的通知》（以下简称2014年127号通知），规定乡（镇）人民政府与用地人、供地人签订协议后，由乡（镇）人民政府将用地协议和设施建设方案报县土地主管部门和农业部门备案，同时声明停止2010年155号通知的执行。2014年11月13日，广西国土资源厅和农业厅下发了桂国土资发[2014]78号《广西壮族自治区国土资源厅农业厅转发国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（2014年78号通知），明确设施农用地的审批由原“桂国土资发[2014]21号”文规定的由县级人民政府审批改为由乡级人民政府审批。柳州环美公司申请用地的时间是2014年10月12日，虽然在2014年11月13日2014年78号通知之前，但里镇政府审批的时间是2014年12月30日，即2014年78号通知之后，审批时已获得了审批权，故起诉里雍镇政府没有审批权的理由不能成立。里雍镇政府作出审批之前，岩一屯村民小组的讨论包括刘云林、谭福德等12人在内，已经同意将涉案农用地提供给柳州环美公司使用，而且在审批之前，里雍镇政府已对拟用的设施农用地进行了公告，在无人提出异议后才作出审批，事实清楚，程序合法。对于刘云林、谭福德等12人提出有些行政行为时间先后顺序不相符的问题。对于设施农用地的审批，法律并未设置有刚性程序，从2014年78号通知的规定来看，除了《公告》行为应当先于审批行为之前以外，对提交用地申请报告的时间、用地人与供地人签订合同的时间，并没有强制性规定，只要符合审批的要件即可以审批。因此，刘云林、谭福德等12人认为行政行为某些程序时间先后不相符而主张被诉行政行为违法的理由不能成立。柳江县政府的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求撤销理由亦不充分，应不予支持。综上所述，刘云林、谭福德等12人的诉请，理由不充分，应不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘云林、谭福德、何兴、黄廷福、黄廷民、刘春林、陆福军、陆福宁、潘庆华、潘庆荣、谭秋德、严昌胜的诉讼请求。
上诉人上诉称，一、本案所涉行政行为程序违法、违反行政行为程序正当性原则。1、被上诉人里雍镇政府提交的证据《公告》的时间是是2014年12月10日，被上诉人柳州环美公司提交的《设施农用地申请报告》的时间是2014年10月12日，公告在前，申请在后，被告里雍镇政府未卜先知被上诉人柳州环美公司会申请而提前公告，明显不符合法律规定及逻辑，实属程序违法。2、没有相关证据证明被上诉人里雍镇政府提供的证据《公告》是否向村民公示，该《公告》是送达给柳江县里雍镇广实村村民委员会（以下简称广实村委）的，且仅有广实村委盖章并注明“公告期满无异议”，无村民或代表签字，不符合法定程序及常理。另外，该公告里出现错别字，明显属于材料造假的情形。二、被上诉人里雍镇政府在作出01号批复时，没有全面审查项目用地情况，违法法定审查义务，作出批复超越权限。01号批复是以合法形式掩盖非法建设用地的事实，01号批复是以“广西柳江县岩冲现代循环农业示范区”为名备案的，但是，柳江县发改委政府信息公开的“广西柳江县岩冲现代循环农业示范区”项目的立项备案材料《柳江县企业投资项目登记备案证》显示该项目的建设内容包括回建农民新村、运动休闲养生中心等建设用地，并明确注明了建设用地面积，被上诉人柳州环美公司“广西柳江县岩冲现代循环农业示范区”项目的总体规划图也显示有建设用地及面积。柳江县发改委的项目立项备案是2014年10月20日作出的，01号批复是2014年12月30日作出的，也就是说，被上诉人里雍镇政府将项目所涉及的建设用地也一同作为农用地予以批复，显然是超越权限。上述建设项目依法应当办理农用地转用及土地审批手续。2014年127号通知也明确规定“设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设，不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。”三、01号批复所依据的2014年127号通知规定“涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意”，上诉人与被上诉人环美公司签订的《土地流转合同》时间为2014年12月28日，在被上诉人柳州环美公司土地审批申请之后，即被上诉人柳州环美公司在农用地申请时未能提交该必备报批材料，被上诉人里雍镇政府批复时也未审查此必备材料。综上所述，一审判决事实不清，判决错误，特提起上诉，请求二审撤销一审判决，撤销江政复决字〔2016〕9号《复议决定书》（以下简称9号复议决定），确认01号批复违法。
被上诉人里雍镇政府答辩称，一、被上诉人里雍镇政府未侵害上诉人的承包经营权。上诉人与被上诉人柳州环美公司于2014年12月28日签订的《土地流转合同书》，充分证明是在协商的基础上，上诉人自愿将自己所承包的土地有偿的流转给被上诉人柳州环美公司使用，而不是上诉人所称侵害了自己的合法的权益。二、被上诉人里雍镇政府作出的01号批复是合法有效的。上诉人是设施农用地的审批机关，有权对设施农用地进行审批。国土部、农业部于2010年9月30日下发的2010年155号通知规定设施农用地要经过县级人民政府审核同意，但是，国土部、农业部又于2014年9月30日下发了2014年127号通知，规定乡(镇)人民政府与用地人、供地人签订协议后，由乡(镇)人民政府将用地协议和设施建设方案报县土地主管部门和农业部门备案，同时声明停止2010年155号通知的执行，据此，广西壮族自治区国土资源厅和农业厅2014年11月13日下发2014年78号通知，明确设施农用地的审批由乡级人民政府审批，被上诉人柳州环美公司申请用地的时间是2014年10月12日，被上诉人里雍镇政府审批的时间是2014年12月30日，即在2014年78号通知之后，审批时已经获得了审批权，因此，上诉人称被上诉人里雍镇政府无权审批的理由不成立。2014年10月12日，被上诉人柳州环美公司向被上诉人里雍镇政府递交了一份《设施农用地申请报告》，请求批准其使用被上诉人岩一屯村民小组的85.9585公顷土地作为广西柳江县岩冲现代循环农业示范区项目设施农用地，并提供了《项目设施建设方案》。2014年12月10日，被上诉人里雍镇政府就此用地情况进行公告，公告经过十天，柳江县里雍镇广实村委出具证明称无人提出异议。2014年12月22日，被上诉人柳州环美公司、被上诉人岩一屯村民小组，被上诉人里雍镇政府三方共同签订了《设施农用地使用协议书》，约定由被上诉人岩一屯村民小组提供85.9585公顷土地给被上诉人柳州环美公司作为现代特色农业种植示范区设施农用地，被上诉人岩一屯村民小组由时任村民小组组长刘月林代表签字。之后，上诉人也同意将自己享有使用权的土地提供给被上诉人柳州环美公司使用。2014年12月30日，被上诉人作出01号批复，同意被上诉人柳州环美公司使用被上诉人岩一屯村民小组的85.9585公顷土地作为设施农用地，并报柳江县农业局、柳江县国土资源局备案。另外，被上诉人岩一屯村民小组将土地提供给被上诉人柳州环美公司使用前，经村民小组民主议定，包括上诉人在内，也愿意将自己的承包地一并提供给被上诉人柳州环美公司使用，对这一事实，上诉人在一审时表示认可，同时上诉人称其提起本案诉讼的主要原因是因为被上诉人柳州环美公司没有履行合同义务，没有按协议给予补偿。综上所述，被上诉人里雍镇政府于2014年12月30日作出的01号批复事实清楚、程序合法。一审判决认定事实清楚、判决理由充分，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉。
被上诉人柳江县政府答辩称，上诉人因不服01号批复于2016年5月5日提请行政复议，被上诉人柳江县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第十三条第一款的规定，于同年5月9日立案审查，并于当日向各方当事人送达相关法律文书，并告知各方收到法律文书后10日内提交证据及材料，期满后，上诉人、被上诉人里雍镇政府及被上诉人柳州环美公司均未提交证据。2016年6月29日，被上诉人依法作出9号复议决定，并于次日送达各方当事人。被上诉人柳江县政府在法定期限内按法定程序完成行政复议并作出行政复议决定，依法履行了职责，程序合法，适用法律正确，请求二审驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人柳州环美公司答辩称，一、一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。2014年10月12日，被上诉人柳州环美公司依法向被上诉人里雍镇政府递交了一份《设施农用地申请报告》，并提供了《项目设施建设方案》，之后被上诉人里雍镇政府就用地情况进行了公告，公告经过十天，柳江县里雍镇广实村民委员会出具证明称无人提出异议。2014年12月22日，被上诉人柳州环美公司、被上诉人岩一屯村民小组、被上诉人里雍镇政府三方签订了一份《设施农用地使用协议书》，约定由岩一屯村民小组提供85.9585公顷土地给被上诉人柳州环美公司作为现代特色农业种植示范区设施农用地，被上诉人岩一屯村民小组由时任村民小组长刘月林代表签字。之后，上诉人亦同意将自己享有使用权的土地提供给被上诉人柳州环美公司使用。2014年12月30日，被上诉人里雍镇政府作出0l号批复，同意被上诉人柳州环美公司使用被上诉人岩一屯村民小组的85．9585公顷土地作为设施农用地，并报柳江县农业局、柳江县国土资源局备案。二、上诉人上诉的事实和理由前后矛盾，无事实及法律依据。上诉上诉理由中认为“被上诉人里雍镇政府提交的证据《公告》是2014年12月10日，第三人提交《设施农用地申请报告》的时间是2014年10月12日，公告在前、申请在后，即上诉人认为每年的12月是在10月之前的，这充分说明上诉人的上诉理由显逻辑错误，毫无依据。综上所述，请求二审驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人岩一屯村民小组答辩称，上诉人的行为属于个人行为，并非被上诉人岩一屯村民小组的授意行为，请求二审公正判决。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明事实与一审判决查明事实基本一致。
本院认为，根据本案查明的事实，各方当事人对岩一屯村民小组与柳州环美公司签订《设施农用地土地使用协议》，岩一屯村民小组及原土地使用权人均同意将其所属土地85.9585公顷提供给柳州环美公司使用无异议。该行为属于依据《中华人民共和国农村土地承包法》进行的农村土地承包经营权的流转。在该流转协议生效且未被有权机关确认违法或者无效之前，作为原土地承包经营权人的12上诉人事实上已丧失了对涉案土地的占有、使用的权利。此后，里雍镇政府作出的01号批复并不必然、直接的影响到上诉人的承包经营权利和义务，上诉人也不是01号批复的行政相对人，因此，上诉人与01号批复之间不存在法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法若》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，上诉人不是本案的适格原告。对其起诉，依法应不予立案；已经立案的，依法应裁定驳回。至于上诉人提出的柳州环美公司没有按协议给予补偿的起诉理由，应属承包经营合同履行的民事法律关系问题，宜另行寻求救济。故一审法院受理本案并作出实体裁决有误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销柳江县人民法院（2016）桂0221行初16号行政判决；
二、驳回刘云林、谭福德、何兴、黄廷福、黄廷民、刘春林、陆福军、陆福宁、潘庆华、潘庆荣、谭秋德、严昌胜的起诉。
一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，合计人民币100元（上诉人已预交），由受案法院予以退还。
本裁定为终审裁定。
审　判　长　　龙海霖
审　判　员　　覃　政
代理审判员　　此　兴

appoint

二〇一六年十二月二十二日
书　记　员　　谢　昀