谷绪忠、苏树东等与平阴县人民政府、济南市人

山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终990号
上诉人（原审原告）谷绪忠，男，1951年6月25日出生，汉族，农民，住山东省平阴县。
上诉人（原审原告）苏树东，男，1970年8月14日出生，汉族，农民，住山东省平阴县。
上诉人（原审原告）耿昌来，男，1965年8月13日出生，汉族，农民，住山东省平阴县。
上诉人（原审原告）姬脉刚，男，1950年1月15日出生，汉族，农民，住山东省平阴县。
被上诉人（原审被告）平阴县人民政府，住所地平阴县府前街35号。
法定代表人朱云生，县长。
委托代理人张新颖，平阴县国土资源局法律顾问。
委托代理人齐爱平，平阴县国土资源局法规科科长。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
委托代理人张华林、孙月，均系济南市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人谷绪忠、苏树东、耿昌来、姬脉刚（以下简称谷绪忠等四人）因诉平阴县人民政府（以下简称县政府）征地公告及济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2016年3月31日作出的(2016)鲁01行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年5月24日，国务院作出国函（2012）47号《国务院、中央军委关于新建武警济南直升机场的批复》(秘密)，同意新建武警济南直升机场，场址位于山东省济南市平阴县孝直镇谷楼村附近。2013年7月5日，市政府作出济政呈（2013）28号《济南市人民政府关于武警济南直升机场工程项目建设用地的请示》，呈报山东省人民政府。2014年10月7日，经国务院批准，国土资源部作出国土资函（2014）502号《国土资源部关于武警济南直升机场工程项目建设用地的批复》（机密）。2015年3月20日，被告县政府作出2015年第15号《平阴县人民政府征收土地公告》（以下简称15号征地公告），并在该村公告发布。15号征地公告中涉及的征收土地的座落、面积、用途均与国土资源部作出的国土资函（2014）502号《国土资源部关于武警济南直升机场工程项目建设用地的批复》中批准的内容一致。原告不服15号征地公告，向被告市政府申请行政复议，请求撤销15号征地公告。同年11月25日，被告市政府作出济政复决字（2015）286号《行政复议决定书》（以下简称286号复议决定），维持了15号征地公告。原告仍不服，诉至原审法院。请求：1、依法确认被告县政府作出的15号征地公告的行政行为违法并予以撤销；2、依法撤销被告市政府作出的286号复议决定；3、诉讼费由两被告负担。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。”涉案土地被依法征收为国有后，被告县政府作出15号征地公告并在征收土地所在村进行公告，符合上述法律法规规定。土地征收过程中，行政机关作出的征收土地公告是一种程序性行政行为，不是独立存在并发生效力的行政行为，不具有可诉性。关于原告主张的被告县政府未严格按照相关法律规定公告土地征收的相关内容，会导致被征收人无法在法定期限内行使保护自己获得合理补偿安置的合法权益的问题，原审法院认为，15号征地公告系对征收土地的座落、面积、用途等的公示，公告内容与国土资源部作出国土资函（2014）502号《国土资源部关于武警济南直升机场工程项目建设用地的批复》的内容一致，未设立新的权利义务。原告可以依据公告的补偿安置方案获得补偿安置的权利，15号征地公告不会影响原告获得补偿安置的权利，因此，原告的上述主张不能成立。原告对被告市政府作出的286号复议决定的程序无异议，经审查，被告市政府作出的286号复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的程序性规定。原告请求撤销286号复议决定，无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谷绪忠等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谷绪忠等四人负担。
上诉人谷绪忠等四人不服原审法院判决，上诉称：1、原审法院认定事实错误，涉案公告内容不符合法律的相关规定，损害了上诉人的合法权益。《征收土地公告办法》第五条规定，“征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”但涉案征收土地公告只是简单公告征收孝直镇谷楼村集体土地，面积为855397平方米，没有严格按照上述规定予以公告，上诉人自始至终未见过征地文件、批准文号。同时，依据《征收土地公告办法》第六条的规定，“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。”由此可知，如被上诉人未严格按照有关法律规定公告土地征收的相关内容，会导致被征收人无法在法定期间内行使保护自己获得合理补偿安置的合法权益。此外，原审法院认定，涉案公告的内容与国土资源部国土资函（2014）502号《国土资源部关于武警济南直升机场工程项目建设用地的批复》的内容一致，上诉人可以依据公告的补偿安置方案获得合理的补偿安置，不会影响上诉人的合法权利。但国土资函（2014）502号属于机密文件，相关部门未将该批复与涉案公告一起公开，上诉人也不可能了解该文件的内容是否与涉案公告内容一致以及是否设立、变更权利义务内容。且该批复违反相关行政法规的强制性规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条以及《建设用地审查报批管理办法》第二十三条第二款的规定，建设用地的审批权限为省、自治区、直辖市人民政府以及国务院，因此国土资源部作出该批复属于超越职权的违法行政行为，其违法允许项目单位占用上诉人合法承包使用的涉案相关土地，损害了上诉人的合法权益。2、原审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第三款以及第二十五条的规定，即便是军事设施建设项目使用土地，也应当和交通、水利等建设项目使用土地一样，依法办理土地征收审批，并由市、县人民政府进行土地征收公告、组织实施土地征收。而土地征收公告必须依法进行，包括依照法定的形式，以法定的方式进行公告，但是涉案土地征收公告的形式存在明显的违法之处，公告内容不全面，批准征地机关以及批准文号、征地补偿标准等依法必须公开的信息均未公开，因此被诉征地公告行为存在违法之处，侵犯了上诉人的合法权益。3、涉案征地公告是具体行政行为，具有可诉性。涉案征地公告是行政机关实施的外部具体行政行为，该征地公告所针对的行政相对人是具体的土地被征收主体，并且该涉案征地公告的内容不符合法律规定，属于违法行政行为，直接侵犯土地被征收主体的知情权。因此，被诉征地公告行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，具有可诉性。综上，请求撤销原审法院判决；确认县政府作出的15号征地公告违法并予以撤销；撤销市政府作出的286号复议决定；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人县政府答辩称，1、本案上诉人不具备诉讼主体资格，县政府作出的征收土地公告对其合法权益明显不产生实际影响。上诉人作为被征收当事人已经就被征收土地签订了安置补偿协议，领取了补偿款，接受了安置。证明其在签订和履行安置补偿协议时对之前的征地行为是没有异议的，现上诉人无权再就征收土地行为提起行政诉讼。因本案所征收土地为军事用地，涉及国家军事机密，因此县政府作出的15号征地公告只是告知征收土地的地理位置、面积，对上诉人的合法权益没有实际影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，其起诉应予驳回。2、本案所征收的土地性质为军事用地，其相关用途及面积等事项涉及国家军事机密。2012年5月24日，国务院、中央军事委员会作出《国务院中央军委关于新建武警济南直升机场的批复》（国函[2012]47号，秘密），同意新建武警济南直升机场，位于济南市平阴县孝直镇谷楼村附近。国土资源部国土资函（2014）502号（机密）《山东省国土资源厅转发的函》（鲁国土资函[2014]663号）、《济南市人民政府关于武警济南直升机场工程项目建设用地的请示（济政呈[2013]28号）等文件，均明确指出涉案土地为军事用地，相关案卷卷宗材料为绝密或秘密。原审法院（2014）济行终字第20号行政判决也认定涉案土地用途为军事用地。《中华人民共和国保密法》第二条规定，“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”、第三条规定，“国家秘密受法律保护。一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”据此，被上诉人县政府在15号征地公告中未公开相关征地批准文号、用途等内容，完全符合法律规定。上诉人的主张没有法律依据。3、对于涉案土地的安置补偿方案，被上诉人县政府已经依法在孝直镇谷楼村村委会张贴并公示，上诉人对安置补偿方案是明知的，因此上诉人称无法获得合理补偿安置的合法权益毫无依据。平阴县国土资源局会同相关部门共同拟定了《平阴县国土资源局关于谷楼村拟征收土地补偿安置方案及补充公告》。2012年8月20日，在孝直镇谷楼村发布公告，并张贴公示。上诉人等人曾提出要求对拟征收土地补偿安置方案进行听证。平阴县国土资源局根据其申请举行了听证，并依法作出《平阴县国土资源局关于谷楼村拟征收土地补偿安置方案听证会听证纪要》。现涉案土地的安置补偿已经落实到位。因此上诉人称损害了其合法权益完全与事实不符。综上，被上诉人县政府作出的15号征地公告行为事实清楚，证据确凿充分，程序合法，应予维持；市政府作出的286号复议决定正确，亦应予以维持；本案上诉人不具备诉讼主体资格，请求法院依法驳回其起诉。
被上诉人市政府未向本院提交书面答辩意见。
双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证，二审中双方当事人均未向本院提交新证据。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。因上诉人对市政府作出286号复议决定程序并无异议，经审理，本院同意原审法院关于市政府作出286号复议决定程序合法的确认。
本院认为，本案被上诉人县政府作出的15号征地公告包括征收平阴县孝直镇谷楼村855397平方米集体土地等内容，系县政府组织实施征地过程中的行为。被上诉人县政府在原审中提供的证据可以证明，涉案土地的征收已经济南市人民政府呈报山东省人民政府，并经国务院、中央军委、国土资源部批准，且征收土地公告、征收土地补偿安置方案公告已在上诉人所在村进行了张贴发布。因此被上诉人县政府作出的15号征地公告行为在职权方面、征收已经批准程序且按特定程序要求发布等方面，基本符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、《征收土地公告办法》第三条“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告”等规定。上诉人主张县政府作出的15号征地公告中未包含批准征地机关以及批准文号、征地补偿标准等内容，不符合《征收土地公告办法》的有关规定，存在违法之处。但涉案地块因涉及军事用途，有关批准手续及信息具有机密或秘密性质，县政府出于保守国家秘密的考虑，未将批准文号等信息对外发布，属于执行《中华人民共和国保密法》规定的行为。上诉人关于县政府因上述信息缺失侵犯其合法权益的主张，没有证据支持。被上诉人市政府作出286号复议决定维持该行为，并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，亦无不当。
另外，上诉人还主张案涉土地批准机关不具有征收土地的审批职权，属违法行政行为。因该项主张涉及涉案土地征地批复的合法性问题，而涉案土地征地批复行为与本案被诉征地公告行为在作出主体和行为性质方面均不相同，不属于同一法律关系，因此不属于本案审查的范围。且上诉人的该项主张与行政法中行政行为一经作出未经有权机关确认违法或无效即应推定为合法有效的基本原则相悖，亦不能作为本案被诉征地公告行为违法的理由。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人谷绪忠、苏树东、耿昌来、姬脉刚共同负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　许　琳
代理审判员　　蒋炎焱
代理审判员　　俞春晖

二〇一六年八月二十六日
书　记　员　　蒋巧菲