各县（市）区人民政府，市政府各部门：
为全面贯彻落实科学发展观，切实保护耕地，大力推进节约集约用地，确保我市实施“一纲五线”发展战略用地需求，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）和《辽宁省政府关于促进节约集约用地的实施意见》（辽政发〔2008〕21号）等精神，结合我市实际，现就加强土地管理，促进节约集约用地工作提出如下实施意见：
一、加强规划计划管理，优化土地利用布局和结构
（一）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。抓紧进行新一轮土地利用总体规划修编工作，科学合理地安排用地，切实发挥规划对土地节约集约利用的引导和统筹作用。要按照“合理布局、经济可行、控制时序”的原则，统筹协调交通、能源、环保、水利等基础设施规划和基础产业建设规划。对市以下规划建设的交通、能源、环保、水利等基础设施项目，要在土地利用总体规划范围内安排，并纳入土地利用年度计划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设。
（二）严格土地利用年度计划指标管理。加强对农用地特别是耕地转用规模、速度、结构的控制，合理安排土地投放的速度、节奏和时序，改善建设用地结构和布局，挖掘用地潜力。要充分发挥计划的刚性约束作用，对超计划批地、用地的，要严格按照违法批地、用地处理。
二、严格执行国有建设用地供应政策，努力提高土地利用效率
（三）严格执行国家产业政策和供地政策。各类建设项目的供地，应符合国家土地产业政策和供应政策，对产业政策明令禁止类项目严禁供地；对符合准入条件限制类项目，要严格控制用地规模；对产业政策鼓励类项目也要节约集约用地。优先保证国家省市重点工程、国家产业政策鼓励发展项目、城乡基础设施建设、城市经济适用住房和廉租房用地。
（四）认真执行国有建设用地控制指标。省级开发区土地投资强度一般不得低于2000万元/公顷，其他工业园区土地投资强度一般不得低于1500万元/公顷。对进入开发区的固定资产投资额小于500万元的项目，一般不再单独选址。工业项目的建筑容积率一般不得低于0.8,建筑密度一般不低于35%,绿地率一般不高于15%。商品房项目容积率一般不得低于1.2，对不符合指标要求的要核减用地面积或不予供地。
（五）严格落实工业用地和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。对工业和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须采取招标拍卖挂牌等方式公开出让。市、县国土资源部门要会同发展改革、建设、规划、财政、监察、环保等有关部门，共同制订年度土地供应计划。根据计划安排，由国土资源部门会同相关部门共同编制供地方案，报政府批准后实施。土地公开出让前除按有关规定可对具体用地者出具审核、核准意见外，各相关部门不得向具体用地者出具批准意见。
（六）培育完备的土地有形市场。实行严格市场准入制度，凡涉及划拨土地使用权转让的，原土地使用者必须先向国土资源部门提出申请，经审核并征询规划部门意见后由国土资源部门提出处置方案，并报政府批准后实施。未经国土资源部门审核同意，而私下交易的，将按非法交易查处。对因房产转让而涉及划拨土地使用权转让的，凡宗地建筑密度在80%以上的，可凭相关材料在交易结束后60日内直接向国土资源部门申请办理转让手续。企业改制涉及划拨土地使用权转让的，按政府批准的改制方案办理。法院、国有资产管理部门在处置资产时涉及划拨土地使用权转让的，应当征求国土资源部门意见后，再行处置资产。划拨土地使用权及改变土地原批准使用用途用于房地产开发的，严禁通过各种形式非法交易，此类用地应当先由政府实施收购储备后公开出让。
（七）加强土地储备管理。土地储备实行计划管理，并且要符合土地利用总体规划、城市总体规划和土地供应计划。按照《土地储备管理办法》等有关规定，积极搭建融资平台，引入市场机制通过公开招标方式进行前期开发，形成建设用地条件后，依法由国土资源部门统一组织出让。凡列入年度供应计划中的存量土地，必须先经收购储备，妥善处理土地产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，形成用地条件后方可供应。国土资源、财政、建设等部门要制定土地收购储备具体操作办法，充分利用现有的各方资源，依法依规操作。
（八）妥善处理历史遗留土地问题。本着尊重历史、面对现实的原则，按照有关政策规定妥善处理遗留问题。（1）2002年以前发生的，经县以上政府批准以“实物地租”或“抵账”等方式缴纳土地出让金的，土地使用者提出申请，经审计部门审计后土地出让金按“少补、多不退”的原则，由国土资源部门重新合理确定出让年限。此类问题受理申请时间截止到2009年5月31日，逾期不予办理。（2）对于此文下发前已经发生的划拨土地使用权转让，应按盘活存量土地的相关规定，在确认其转让行为合法、有效并得到财政、国资、企业主管部门批准的前提下，可为其办理转让批准手续，并按现行标准补缴土地出让金（政府纯收益）。此类问题受理申请时间截止到2009年5月31日，逾期不予办理。（3）对于经依法批准（确权）的集体建设用地满五年以上，并已经建成使用的，在办理土地征收手续后，可采取协议方式出让，并按现行标准补交土地出让金（政府纯收益）。
三、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率
（九）加大闲置土地清理和处置力度。首先，各县（市）区要摸清土地家底，全面查清批而未供、供而未用、闲置土地的座落、面积、用途，逐一登记造册，建立宗地数据库，实施动态管理，并将清理结果报市政府。其次，要加大处置力度，逐宗分析原因，制定切实可行的处置方案，并抓紧按批准的方案组织实施。对农用地转用批准后，满两年未实施具体征地和用地行为的，批准文件自动失效，土地继续归农民集体经济组织所有并使用；已实施征地满两年未供地的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。对土地闲置满两年，该依法无偿收回的，要坚决收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，应采取改变用途、等价置换、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20％征收土地闲置费。凡闲置土地经上级机关查出或群众举报核实的，要追究各县（市）区政府（管委会）主要领导的责任，并将处置收益上缴市财政。市政府将闲置土地处置情况作为对各县（市）区绩效考核和分配下一年度用地指标的重要依据之一。今后，凡闲置土地处置率低于50%的，市政府暂停受理该地区的农用地转用申请。
（十）大力推进工业项目向开发区、工业先导区集中。根据工业项目实际要求，安排一定数量土地用于标准厂房建设，引导开发企业投资建造标准厂房，发展工业地产。对在开发区、工业先导区之外选址的一般项目，不得通过调整土地利用总体规划安排用地。对适合使用多层标准厂房生产的项目，要积极鼓励和引导进入多层标准厂房，一般不单独供地。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。
（十一）积极盘活存量土地。各单位要结合第二次土地调查，积极开展对城镇建设用地中批而未供、空闲、闲置土地和低效利用土地进行全面的调查评价，建立可利用土地数据库，重新安排使用。要依法开发利用滩涂、苇地等未利用地和废弃盐田，大力开展填海造地，拓展用地空间。积极开展城镇存量土地挖潜，通过对城中村、旧城区、旧工厂改造和粘土砖瓦窑厂复垦及空心村、工矿废弃地的整治，提高土地利用效率，增加有效耕地面积。
四、强化农村集体土地管理，积极推进农村集体建设节约集约用地
（十二）高度重视农村集体建设用地的规划管理。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合土地利用总体规划和乡镇规划、村庄规划，纳入土地利用年度计划，并依法审批。从严控制乡镇土地利用总体规划的调整和修改，严禁擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为建设用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。
（十三）加强农村住宅用地管理。农民住宅建设用地要尽量安排利用村内空闲地、闲置宅基地。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
（十四）完善土地出让合同管理和建设项目竣工验收制度。土地出让合同或划拨决定书要严格约定建设项目投资总额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。土地使用者应当严格按照批准的用途和出让合同约定的条件使用土地。确需改变容积率等规划条件的，必须经原出让方和城市规划部门同意，并相应调整土地出让价款。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法组织出让。完善建设项目竣工验收制度。项目竣工验收时，要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。凡投资强度、规划建设条件等未达到土地出让合同或划拨决定书约定的，必须责令限期整改到位。凡没有《建设用地批准书》的，有关部门不得办理建设项目开工批准手续；没有通过国土资源部门的检查验收，或检查验收不合格的，不得通过项目竣工验收。要严格管理房地产开发项目用地，凡土地使用权已抵押的，有关部门不得发放该宗土地上的《商品房预售许可证》；已发放《商品房预售许可证》的，有关部门不得办理该房屋所占土地使用权抵押登记。
（十五）加强对节约集约用地工作的监管。严格执行国家土地管理法律、法规和政策，国土资源部门进一步加大与纪检监察、公安司法机关等有关部门联合办案力度，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源，严重违反国家产业政策，严重侵害群众利益的违法违规案件。对非法批地、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途、违规减免返还土地出让收入、低价出让国有土地使用权等严重违法违规行为，依法严肃查处并公开曝光；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理，并按《违反土地管理行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号），追究相关人员的责任。投资管理部门要依据国家宏观调控政策和产业政策，统筹引导全市投资发展方向，搞好建设项目审核，严格核定和落实投资规模。规划部门要按照规划要求在发放建设用地规划许可证、审核建设项目控制性详细规划时，严格执行土地使用标准，科学合理确定建设项目用地规模。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年、完成土地开发面积不足1/3或投资不足1／4的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。
（十六）建立节约集约利用土地考核制度。对新增建设用地供地率不足70%的地区，从严控制新增建设用地规模，甚至暂停办理用地审批手续。节约集约利用土地工作实行政府负责制，市政府将按照单位GDP和固定资产投资规模增长与新增建设用地消耗、财税收入增长等情况，对县（市）区政府进行考核，考核结果将定期公布，并作为下达土地利用年度计划的依据。
（十七）加强领导，落实节约集约用地的共同责任。为严格土地管理，促进土地节约集约利用，市、县政府要成立土地审批领导小组。今后，凡法律、法规规定由市、县政府审批的土地管理事项均由审批小组按程序集体审批。通过严格土地审批，促进节约集约用地的各项政策措施落到实处。国土资源、发展改革、财政、建设、规划、监察等部门要按职能分工，各司其职、各负其责，密切配合、形成合力，共同做好节约集约用地工作，促进全市经济社会又好又快发展。
二○○九年一月十二日
