印发关于加强全市未利用地管理与
保护工作意见的通知
白政办发[2004]82号
各县(市、区)人民政府（管委会），市政府有关部门：
现将《关于加强全市未利用地管理与保护工作的意见》印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
二○○四年十二月十四日
关于加强全市未利用地管理与保护工作的意见
未利用地是重要的后备资源，是土地利用结构调整的最大变数，也是生态市建设中合理利用土地资源的有效缓冲空间。利用和保护好未利用地，对于提高生态支持具有举足轻重的作用。
一、未利用地资源的基本情况
《中华人民共和国土地管理法》明确：未利用地是指农用地、建设用地以外的土地。按照国土资源部制定的全国土地分类（试行）和我市土地资源利用实际，我市未利用地主要包括苇地、滩涂、荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、其他未利用土地等9种类型。
（一）未利用地构成。从长期的历史过程看，未利用地大部分是由于土地资源过度开发和不合理利用演替形成的。根据2002年土地利用现状变更调查结果，全市共有未利用地51.661万公顷，占幅员面积的19.3%。具体构成如下：
未利用地分类面积统计
单位：万公顷
| 地类 | 苇地 | 滩涂 | 荒草地 | 盐碱地 | 沼泽地 | 裸土地 | 裸岩石砾地 | 沙地 | 其他未利用地 | 合计 |
| 面积 | 4.78 | 2.63 | 5.5 | 28.1 | 5.07 | 0.02 | 0.001 | 2.5 | 3.06 | 51.661 |
| 比例 | 9.2526 | 5.09 | 10.6463 | 54.393 | 9.814 | 0.3871 | 0.0002 | 4.839 | 5.9232 | 100 |
（二）未利用地地域分布。从地域分布上看，大安市未利用地面积最多，占全市未利用地的36.4%；其次是镇赉县、通榆县，分别占29%和24.4%；再次是洮南市，占9.0%；数量较少的是洮北区，占1.2%。详见如下统计：
未利用地县（市、区）分布情况统计
单位：万公顷
| 单位 | 全市 | 大安市 | 镇赉县 | 通榆县 | 洮南市 | 洮北区 |
| 面积 | 51.661 | 18.8 | 14.99 | 12.6 | 4.65 | 0.621 |
| 百分比 | 100 | 36.4 | 29.0 | 24.4 | 9.0 | 1.2 |
二、 未利用地过度开发和不合理利用产生的主要问题
根据统计部门公布的国民经济统计数据，2001年全市耕地面积为51.8万公顷，而根据土地部门所作的土地利用现状变更调查，2001年底全市耕地面积为74.1万公顷（土地部门调查的耕地面积在1997年第二次全国农业普查过程中与省统计局联合发布，此后逐年变更）。全市耕地面积增加了22.3万公顷，说明对未利用地等土地资源的开发强度比较高。未利用地等土地资源的过度开发和不合理利用，造成了较为严重的生态问题，具体表现为：
(一)土地沙漠化扩大。根据2001年末有关数据显示，我市现有未纳入统计部门统计范围的耕地为22.3万公顷（土地部门土地利用现状变更调查的耕地面积减去统计局公布的国民经济统计数据），几乎都来自于土地资源的过度开发。这些新垦荒地很多都是处于防护林网保护之外的潜在轻度沙漠化土地，土地开垦后脆弱的植被层遭到破坏，造成地表裸露。在干旱、少雨、大风的气候条件下，就地起沙，加速了土地的沙漠化进程。据调查，我市80年代土地沙化面积38.9万公顷，占总土地的15.15%；90年代增加到40.9万公顷，占总土地的15.9%。2000年增加到42万公顷，占总土地面积的16.36%。
（二）土地盐碱化逐渐加剧。过度开垦破坏了地表植被和生态平衡的稳定性，加剧了土壤水分蒸发和盐分上升运动，造成土壤碱化。特别是新开垦的水田，由于排灌设施不完善甚至不具备，水分不能及时排除，造成了土壤盐碱化和次生盐渍化。据调查，我市80年代土地盐碱化面积40.8万公顷，到90年代末，增加到69.9万公顷，这期间，增加了29.1万公顷。
（三）草地退化日益严重。盲目开垦草原加之不合理利用等人为因素，对我市草原造成了严重破坏。到2000年，我市有草原61.03万公顷，比1985年减少了34.87万公顷，年均减少0.43万公顷。此外，现有草地中退化面积占80%以上，草地生产能力已近枯竭。与1985年相比，退化草地增加了近4.5万公顷，其中90%以上为中度和重度退化。如果以这样的速度减少和退化，再过15年，全市草原将不复存在，后果难以想象。
(四)水土流失仍在发展。水力和风力的侵蚀是我市水土流失的主要原因，1999年，根据水土保持监测部门遥感监测调查结果，20世纪90年代末全市水土流失面积为77万公顷，占土地总面积的29.9%，其中，风蚀面积67万公顷。水土流失带走大量养分，土壤有机质含量减少，加之80年代以来，大量施用化肥、农药，耕地资源污染日趋严重，土地板结，土壤肥力下降。尽管多年来加大治理力度，水土流失得到了一定程度的治理，总面积有减少趋势，但在治理的同时，还在不断产生新的水土流失。
（五）湿地萎缩现象严重。被列入国家级自然保护区（1986年）和国际重要湿地名录（1992年）的向海自然保护区，自1989年至1998年，有近400公顷沼泽湿地被垦为耕地，占该保护区沼泽湿地面积的1.7%。由于对湿地的过度围垦和开采，造成湿地面积锐减，调蓄洪水功能逐渐下降，致使水患频率大大增加。1995、1998年两次特大洪水，都与湿地生态破坏有着极其密切的关系。同时，围垦湿地改变了原有的景观生态格局，对生物多样性构成了严重威胁。
（六）地下水位下降。我市各地开发的水田，大部分采取打井灌溉方式，造成地下水过度开采。同时，由于气候干旱，降雨偏少，长期开采量大于补给量，区域地下水位大幅下降，改变了地下水的补给、迳流和排泄规律，更加剧了淡水紧张局面。近几年，由于连续干旱，白城市地下水位平均下降近3米，下降幅度为地下水含水层厚度的5—20%。这些开采的地下水，有相当一部分是用于新开垦水田的灌溉。过量抽取地下水，无疑会使本来就很脆弱的生态环境和地质环境更加恶化。
三、加强未利用地管理和保护的对策
造成我市未利用地等土地资源过度开发和不合理利用的原因，除经济利益驱动、生态环境保护意识薄弱等因素外，管理方面的缺陷不容忽视。因此，加强未利用地保护，改善和恢复生态环境，首要的是靠加强和规范管理解决问题。为此，应采取如下措施：
(一)依法加强对未利用地开发的管理和监督工作。过度的未利用地开发,即改变未利用地的用途,将其开发为耕地和建设用地,是造成我市生态问题的主要原因之一。《中华人民共和国土地管理法》第三主十九条规定:“开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行”。根据《土地管理法》及相关法律法规的要求,为保护和改善我市生态环境，要在市政府的统一领导下,由国土资源部门会同农业、林业、牧业等相关部门,根据各自的职能分工,依法加强对未利用地开发的管理和监督工作。
(二)严格按照土地利用总体规划和生态市建设总体规划纲要管理和保护未利用地。土地利用总体规划是规范各类土地开发利用活动的法定依据。《吉林省人民政府关于白城市土地利用总体规划的批复》（吉政函[1999]136号）明确指出：“进行城市村庄和集镇建设，必须控制在土地利用总体规划确定的建设用地范围之内。开发土地后备资源；从事农、林、牧、渔业建设，必须在土地利用总体规划划定的土地开发整理区内进行”。对未利用地的保护和治理,要按照《环境保护法》、《草原法》、《森林法》等法律法规的要求,与生态市建设总体规划纲要的实施紧密结合。
(三)对未利用地开发实施项目管理。对将未利用地开发成耕地和建设用地的,应由国土资源部门会同相关部门组织论证、审查、批准。在管理未利用地开发项目过程中,首先必须按照生态建设要求,对耕地开发实行严格控制。同时,要加强监督、检查。对未经审批、擅自开发未利用地影响生态环境的,依法严肃处理；对已经造成生态环境破坏的,依照相关法律、法规,责令限期退耕,恢复植被。
(四)积极推进土地复垦、整理。根据我市实际,在严格控制未利用地开发的前提下,可以通过开展土地复垦、整理完成国家法律规定的耕地占补平衡任务。据调查,我市共有各类工矿废弃地以及水毁废弃地7.3万多公顷，可以满足全市耕地占补平衡的需要。开展土地复垦整理,增加有效耕地面积,提高土地利用率,恢复和改善生态环境。搞好土地复垦整理工作,要合理安排耕地补充资金。按照《土地管理法》规定,建设单位缴纳的耕地开垦费和政府缴纳的新增建设用地有偿使用费,应专项用于耕地补充。
(五)加强未利用地调查、规划等科研工作。要按照生态市建设要求,进一步开展未利用地的调查、评价和规划工作,拓展和延伸调查评价的广度和深度。要按照省国土资源厅的统一部署，完成市、县两级土地开发整理专项规划编制。要针对未利用地的重点区域，选择课题，由市国土资源局会同有关部门，开展持续的跟踪监测和分析研究工作。
(六)大力开展宣传教育活动。要在全市范围内开展一次关于未利用地保护和管理的宣传教育活动。具体由市国土资源部门牵头,负责拟定宣传提纲,编制宣传内容,相关部门积极参加,宣传媒体积极配合,各方面抓好落实。
