海南省人民政府关于
进一步做好闲置土地处置工作的通知
 
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
2013年以来，我省开展了闲置土地专项清理处置工作，取得了显著成效，促进了闲置土地的盘活利用，提高了全省土地利用管理的科学化、集约化水平。但在闲置土地处置过程中，也存在一些政策规定不具体、认定标准不明确等问题，对闲置土地处置工作造成了影响。为进一步明确闲置土地的认定和处置工作规定，规范闲置土地处置，建立工作长效机制，根据国土资源部《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》的有关规定，结合工作实际，现就有关事项通知如下：
一、明确认定标准，做好闲置土地的认定工作
（一）明确闲置土地宗地的认定标准。闲置土地的认定和处置要以宗地为基本单位，宗地面积按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定（以下简称合同约定）或者划拨决定书规定（以下简称文件规定）的面积进行认定。因规划调整、分割转让等特殊原因分割发证的，应当重新签订国有建设用地使用权（以下简称土地使用权）有偿使用合同或者重新核发划拨决定书，并按照重新签订的合同约定和核发文件规定的宗地面积进行闲置土地认定；未重新签订合同或者核发划拨决定书的，以分割发证后土地使用权证载明的宗地面积进行闲置土地认定。
（二）明确动工开发日期的认定标准。动工开发日期按照合同约定和文件规定认定。没有合同约定、文件规定或者合同约定、文件规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行动工开发建设的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期，签订补充协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同约定新的动工开发日期的除外。
（三）明确动工开发行为的认定标准。除法律法规另有规定外，土地使用权人应当依法取得施工许可证后才能开发建设，在依法取得施工许可证后动工开发的，方可认定为已动工开发。未依法取得施工许可证即动工开发的，不视为已动工开发。土地使用权人在2012年7月1日《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)实施之前未取得施工许可证即动工开发的，经依法完善相关施工许可手续后，可视为已动工开发。闲置土地处置时，有关行政主管部门已作出拆除所建建筑物或构筑物的行政处理文书或者已由有关部门拆除所建建筑物或构筑物、且行政处理文书和拆除行为未经依法撤销或者确认违法的，不视为已动工开发。
（四）明确应动工开发和已动工开发建设用地面积的认定标准。应动工开发建设用地总面积，按照依法报建的建（构）筑物所占的基底土地面积进行认定，或者按照以下公式计算认定：应动工面积＝建筑密度×出让土地总面积。已动工开发建设用地的面积，对已经形成地上建（构）筑物的，按照建（构）筑物的基底土地面积认定；未形成地上建（构）筑物的，按地基施工部分的土地面积进行认定。已动工开发建设用地面积可由市县土地行政主管部门委托具有相应资质的单位测量确定。
（五）明确项目投资额的认定标准。项目总投资额按照土地使用权有偿使用合同或划拨用地决定书确定；没有合同约定、文件规定或者合同约定、文件规定不明确的，可以根据发展改革部门的固定资产投资项目备案、核准或项目批复确定；发展改革部门的相关许可文件对项目应投资总额没有规定，或者对发展改革部门相关许可文件所确定应投资总额有争议的，市县土地行政主管部门可以依据规划许可的项目报建方案，委托具有相关资质的单位进行评估确定。已投资额是指土地使用权人已经投入用于土地开发建设的资金总额，市县土地行政主管部门可以依据规划许可的项目报建方案，委托具有相关资质的单位进行评估确定。总投资额和已投资额不包括国有土地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
（六）明确闲置土地使用权处置的相对人。各市县在处置闲置土地时，要将依法取得土地的土地使用权人作为处置相对人。对通过双方协商或者有关权利人拍卖等方式转让土地使用权，已办理土地变更登记手续的，以变更登记后的土地使用权人作为闲置土地处置相对人；未办理土地变更登记手续的，以原土地使用权人作为闲置土地处置相对人；有法院裁判或者仲裁裁决的，以生效的法院裁判或者仲裁裁决确定的权利人或者受让人为闲置土地处置相对人。对司法查封的土地，以查封土地登记的土地使用权人作为闲置土地处置相对人。
二、准确把握界线，做好造成土地闲置原因的认定
（一）关于征地拆迁原因。对政府已完成征地拆迁、土地补偿安置和土地交付，由于土地使用权人未按规定或者约定动工开发等原因，致使周边农民或他人占用土地进行种植或建设的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。
（二）关于规划原因。由于土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理、不予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但规划部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。
（三）关于基础设施配套建设原因。土地有偿使用合同中未约定基础设施配套建设或者约定内容不明确或者法律法规规定不明确的,土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。
（四）关于未依法实施行政许可原因。土地使用权人申请相关行政许可，未被行政部门受理或者受理后未予以批准的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。但行政部门受理申请至不予批准决定作出的期间不计入土地闲置时间。
（五）其他情形。经认定为政府原因造成土地闲置的，应当具有相应的证明材料，证明材料不充分的，不能直接认定为政府原因造成土地闲置。对既存在政府原因又存在非政府原因的闲置土地，政府原因消除后，因非政府原因导致土地继续闲置满1年以上的，应当按照非政府原因依法进行处置。
三、规范闲置土地的处置方式，确保处置到位
（一）切实做好非政府原因和不可抗力造成土地闲置的处置工作。非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满2年未动工开发，或者超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的，可以无偿收回土地使用权。已依法抵押的土地使用权，符合无偿收回条件的，可以按照有关规定无偿收回土地使用权，并依法告知抵押权人。非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满1年未满2年不动工开发的，应当依法征缴土地闲置费。
（二）对因政府原因造成土地闲置的，要采取多种方式予以有效处置。
   1.以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。
   2.以延长动工开发期限予以处置。对项目符合产业政策、土地利用总体规划和城乡规划，且已落实项目资金的闲置土地，同时造成土地闲置的政府原因已经消除的，可以延长动工开发期限，并签订补充协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同。补充协议或者重新签订的土地使用权有偿使用合同应当明确动工开发的期限、开发进度、竣工时间、未按期开发时征缴土地闲置费及无偿收回土地使用权的条件等内容。如约定土地开发利用履约保证金的，应当明确数额及缴交期限、保证金退还及不予以退还条件。
   3.以土地置换方式予以处置。依法通过招标、拍卖、挂牌方式出让取得且已缴清土地价款、落实项目资金的土地使用权，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改造成土地闲置的，可以置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地。
   4.以改变土地用途方式予以处置。因政府或者政府有关部门调整土地用途、规划条件造成土地闲置的，可以与土地使用权人协商按照调整后的土地用途、规划条件重新办理相关用地手续，核算、收缴或者退还土地价款。对工业项目用地改变为住宅用地的，应当优先采取协议有偿收回土地使用权方式处置，按照有关规定重新供应土地。
   5.以安排临时使用土地的方式予以处置。因政府原因造成项目尚不具备动工开发条件的，在不具备动工开发条件期间，可以安排土地使用权人临时使用其闲置土地。项目具备动工开发条件后，应当重新约定动工开发日期，动工开发日期不得超过具备动工开发条件之日后1年。
   通过延长动工开发期限、改变用途、置换等方式处置的闲置土地后，土地使用权人仍未按照文件规定或者合同约定进行开发，造成土地闲置，依法或者按照约定可以无偿收回土地使用权的，应当无偿收回土地使用权。
（三）建立履约保证金制度。市县人民政府与土地使用权人协商以延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件和置换土地方式处置闲置土地的，市县人民政府与土地使用权人可以在补充协议或者重新签订的土地使用权有偿使用合同中约定土地开发利用履约保证金，明确履约保证金的数额、返还条件以及违约责任等事项。履约保证金可以按照闲置土地处置时的基准地价的10%-20%确定。土地开发利用履约保证金按照土地使用权人动工开发的进度，分期返还给土地使用权人；未按照协议或者合同约定的开发进度开发利用土地的，根据协议或者合同的约定，不予以返还相应的履约保证金。
四、规范闲置土地的处置程序，依法处置闲置土地
（一）规范调查和认定工作。市县土地行政主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当及时依法开展调查。土地使用权人不予依法配合调查和提供相关材料，但具有其他证据材料证明土地闲置的，不影响闲置土地的认定和处置。对认定为政府原因造成土地闲置的，由有关行政主管部门提供证明材料；有关行政主管部门已经提供材料证明非政府原因造成土地闲置，土地使用权人提出申辩意见的，应当提供有关证明材料，涉及有关部门的，应当征询相关部门意见。对证据材料不充分的，不得直接以政府原因进行认定和处置。
（二）规范听证程序。对因非政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市县土地行政主管部门在报请同级人民政府作出闲置土地处置决定前，应当书面告知土地使用权人有申请听证的权利。土地使用权人要求举行听证的，应当依照《国土资源听证规定》等有关规定组织听证，并可以邀请监察、审计、规划、建设等有关部门参加听证。
（三）规范决定和送达程序。市县土地行政主管部门依法拟订闲置土地处置方案，报请市县人民政府批准并由市县人民政府下达闲置土地处置决定。未经市县人民政府批准，市县土地行政主管部门不得自行下达闲置土地处置决定。闲置土地设有抵押权的，市县土地行政主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。闲置土地认定和处置的有关文书应当通过直接送达、留置送达、邮寄送达或者转交送达等方式送达，受送达人下落不明无法按照上述规定送达的，方可公告送达。
五、加强组织领导，建立健全闲置土地处置长效机制
（一）落实闲置土地处置责任。市县人民政府负责领导和统筹本辖区闲置土地认定和处置工作。各市县土地行政主管部门负责闲置土地清理和处置工作的组织实施，做好闲置土地的认定和处置工作；发展改革、规划、建设等有关部门以及乡镇人民政府、街道办事处按照有关规定履行闲置土地处置职责，共同做好闲置土地处置工作。
（二）加强闲置土地处置监督。各市县要加强对已处置土地的跟踪监管，避免造成新的土地闲置。各级人民政府及有关部门要采取有力措施解决存在的突出问题，特别是要尽早消除因政府原因造成的土地闲置问题，并依法追究相关责任人责任。省土地行政主管部门要加强闲置土地处置工作的协调和监督。对闲置土地处置成效突出的市县，在年度新增建设用地计划指标的安排上给予倾斜；对闲置土地处置不力的市县，相应扣减其下一年度的新增建设用地计划指标。
（三）建立闲置土地预防和处置长效机制。各市县要严格执行“净地”供应制度，对土地权属不清晰、未编制完成控制性详细规划、没有明确土地使用性质和容积率等规划条件、未完成征地拆迁补偿的项目用地，不得办理土地供应手续。要完善土地利用动态巡查制度，监督、督促土地使用权人及时进行开发建设，从源头建立预防和处置闲置土地的长效机制。
 
 
                     海南省人民政府
                     2015年4月22日
    （此件主动公开）