市政府办公室关于印发淮安市土地利用总体规划调整完善工作方案的通知
淮政办发〔2015〕150号
各县区人民政府，市各委办局，市各直属单位：
《淮安市土地利用总体规划调整完善工作方案》已经市政府同意，现印发给你们，希认真贯彻执行。
淮安市人民政府办公室
2015年12月1日
淮安市土地利用总体规划调整完善工作方案
根据省国土资源厅办公室《江苏省土地利用总体规划调整完善工作方案》（苏国土资办发﹝2015﹞47号）、《关于做好土地利用总体规划调整完善相关工作的通知》（苏国土资办发〔2015〕91号）的要求，为切实做好全市土地利用总体规划调整完善工作，提高规划的科学性、严肃性和可操作性，结合淮安实际，制定本方案。
一、指导思想
坚持“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的工作总要求，以统筹耕地保护和发展用地促进“双保障”、统筹城镇发展布局和美丽乡村建设促进新型城镇化“双优化”、统筹经济发展方式和土地利用方式转变促进“双提升”的“三统筹、三促进”为目标，确保耕地和基本农田的基本稳定，严控建设用地总量，保持规划的一贯性、传承性和科学性。合理调整规划目标和主要指标，优化土地利用结构和布局，严守生态保护红线，保障区域生态安全，保持规划的时代性和现势性。通过土地利用总体规划调整完善，为我市新型城镇化与城乡发展一体化推进，以及“稳增长、促改革、调结构、重生态、惠民生、防风险”各项政策措施落实提供有力保障。
二、工作原则
（一）保护优先、统筹兼顾
强化耕地和基本农田保护，坚持数量、质量保护并重。严格保护生态红线区域。统筹近期与远期，合理安排生产、生活、生态用地，重点解决目标期内问题。
（二）节约集约、优化布局
实行建设用地总量控制，稳步推进建设用地减量化，提升节地水平和产出效益。调整优化建设用地结构和布局，保障城乡建设、重大基础设施的合理用地空间。
（三）多方协同、充分衔接
加强与国民经济与社会发展规划、城乡规划、环境规划等相关规划的协调。市、县、乡规划调整完善工作应整体考虑，同步开展，上下联动，紧密衔接。应广泛征求专家、公众意见，强化集体决策。
（四）因地制宜、差别管理
合理分解耕地和基本农田保护任务，确需降低耕地保有量的地区，适度提高基本农田保护比例；有效控制中心城区建设用地总量，适度控制县城区建设用地总量，科学安排重点中心镇建设用地总量，合理控制一般乡镇建设用地总量。
三、工作任务
（一）完善土地利用总体规划实施评估成果
完善市级土地利用总体规划中期评估报告，将评估期限更新为2006-2014年。一是以二次调查成果及其连续变更到2014年的土地数据为基础，完善市级规划中期评估成果。二是深入分析耕地减少、建设用地增加较快等问题的原因，有针对性地提出加强管理的措施。三是分析国家、省区域发展、生态建设等战略、措施对土地规划实施的影响，提出有效的对策建议。四是做好市级资源环境承载力评价研究，为土地利用规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据和基础支撑。
各县（区）应按照《江苏省县乡级土地利用总体规划评估修改技术指南（试行）》开展县级土地利用总体规划实施评估，已开展评估的县（区）应做好成果的更新完善。同时，梳理规划批准实施以来县、乡级土地利用总体规划评估修改情况、行政区划调整情况，重点摸清规划修改后县、乡两级规划的各项规划基数和主要指标的变化情况。
（二）合理调整规划目标和控制指标
根据上级下达我市的规划控制指标，以2014年土地变更调查数据，规划实施评估成果，以及资源环境承载力评价研究成果为基础，从严控制和分解下达各县（区）耕地和基本农田保护任务。
1．耕地和基本农田指标
按照实有耕地面积基本稳定的要求，综合考虑各县（区）耕地后备资源潜力、土地整治补充耕地能力、耕地易地补充等情况，合理调整各县（区）耕地、基本农田保护任务，原则上不降低现行规划确定的基本农田保护比例，对于耕地保有量目标调减的地区，适当提高基本农田保护比例。
2．建设用地指标
建设用地规模原则上不做大的调整。加大存量盘活、流量挖潜，逐步推进农村建设用地总量“减量化”。
（三）优化土地利用规划布局
按照统筹安排、总体稳定的要求，结合永久基本农田、城市开发边界、生态保护红线的划定，合理安排生产、生活、生态用地空间，重点做好基本农田和建设用地布局的调整优化。
1. 基本农田布局
依据二次调查成果、耕地质量等别评定成果和调整后的基本农田保护任务，对现有基本农田布局做适当调整。规划调整完善前，采取自上而下的方式，按照上级核定的任务和要求，先行完成城市（镇）周边永久基本农田划定工作，确保城市（镇）周边、交通沿线优质耕地和已建成的高标准农田优先划为永久基本农田；规划调整完善后，采取自上而下的方式，按照布局基本稳定，数量不减少，质量有提高的要求，依照空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，及时划定城市周边以外的永久基本农田。结合规划调整完善和永久基本农田划定，开展零散基本农田归并整合，优化基本农田布局，提高基本农田的集中连片程度。
2. 建设用地布局
建设用地布局的调整要体现区域协调发展，新型城镇化和城乡发展一体化，“一区两片四轴”（即淮安都市区、南部和北部两大产业城镇集聚片、南北东西四个方向的联系轴）主体功能区发展格局，以及“一主四副多点网络化”（即淮安特大型中心城市、四个市域次中心城市、“1047”小城镇体系、重大交通设施廊道）新型城镇体系的战略要求，围绕打造“现代产业高地、综合交通枢纽、区域要素市场、特色服务基地、文旅商贸中心和美丽幸福家园”目标，遵循国家产业政策和供地政策，优先保障国家、省、市的重点、重大项目，以及我市重点发展的“4+2”优势特色产业，即盐化新材料、特钢、电子信息、食品四大千亿级主导产业和高端装备制造、新能源汽车及零部件两大战略性新兴产业的落地实施，大力支持重点城镇发展用地。
3. 城市开发边界划定
探索划定城市开发边界。城市开发边界应以现行土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划等相关规划充分协调，避让永久基本农田和生态保护红线等，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。
4. 生态保护红线划定
在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等生态保护红线区域，划入禁止建设区，严格用地管控。
5.“多规合一”试点
我市为国家“多规合一”试点城市，应积极探索以土地利用总体规划为“底盘”，将发展规划、城乡规划、环保规划等规划融合进土地利用总体规划中，研究有利于各类规划空间协调衔接的工作路径和协作机制，为完善土地用途和空间管制制度打好基础。
（四）做好与土地使用制度改革工作的衔接
根据《淮安市新型城镇化土地使用制度改革工作实施方案》，我市启动了“512”改革试点工程。我市五大功能片区土地利用规划试点县（区），以及开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整、工矿废弃地复垦利用、农民宅基地有偿退出、适度规模的农村土地综合整治、零散基本农田归并整合等试点县（区），应与规划调整完善工作相结合。功能片区土地利用规划是片区内土地利用的指导性规划，是淮安市开展“多规合一”试点的重要载体，是功能片区内开展农村土地综合整治、引导城乡建设的重要依据，必须做好与规划调整完善工作的衔接。应积极推进功能片区农村土地综合整治，优化城乡建设用地空间布局，合理安排功能片区内的基本农田和建设用地。
（五）同步更新规划数据库
按照“统一标准、统一组织、分级负责”的要求，在规划调整完善的同时做好数据库更新工作，确保耕地保有量、基本农田保护任务、建设用地规模等符合要求，做到图、数和实地相一致，保持土地规划数据库的现势性。市、县规划数据库更新成果将集中统一上报省厅审查，并按照国家要求整合汇交。
四、工作要求
（一）加强领导，明确责任
规划调整完善工作在市政府的统一领导下有序推进。市政府成立规划调整完善工作领导小组，由市政府主要领导任组长，市政府分管领导任副组长，市发改、经信、国土、规划、环保、交通、水利、住建、商务、农委、财政等部门，以及淮安经济技术开发区、淮安工业园区、淮安生态新城、淮安盐化新材料产业园区、清河区、清浦区、淮阴区、淮安区、涟水县、洪泽县、盱眙县、金湖县主要负责人为成员。领导小组下设办公室，市国土资源局局长岳春山任办公室主任。领导小组负责全市规划调整完善工作的组织领导，对规划调整完善相关方案、调整成果等进行审定，分解落实规划主要控制指标，研究解决规划调整完善工作的重大问题；领导小组办公室负责规划调整完善日常工作。
各县（区）要在当地政府统一领导和组织下，成立专门的工作班子，明确责任分工和任务，确保规划调整完善工作有力有序开展。
（二）加强衔接，合力推进
市级规划调整完善与省同步推进，紧密衔接，实行联动。市国土资源局按照国家统一要求，根据二次调查成果、上级确定我市的规划指标和政策措施，拟定市级土地利用总体规划调整完善方案报省政府审批。同时逐级抓好落实，确保上下级规划之间的协调衔接。县、乡级规划调整完善要根据市级规划的要求同步开展，形成规划调整完善方案。在规划调整完善期间，需要对规划进行评估修改的地区，应将评估修改与调整完善工作相结合，形成调整完善方案，一并逐级上报省政府审批。
各县（区）要建立联动机制，密切协作，形成合力。加强部门间的沟通协调，共同推进，及时协商和解决矛盾问题。要坚持开门做规划，认真听取相关领域专家学者的意见建议，充分征求广大人民群众的意见，扩大公众参与，做到依法规划、民主规划、科学规划。
（三）把握时间进度
按照部、省的统一部署，总体要求在2015年年底前全面完成调整完善工作，2016年上半年完成调整完善后的规划数据库更新。具体工作阶段安排如下：
1．动员部署阶段（2015年5月－12月前）
市、县分别成立规划调整完善工作领导小组。召开全市规划调整完善动员部署工作会议，编制和下发全市规划调整完善工作方案。
2．规划实施评估及完善阶段（2015年11月底前）
做好规划调整完善的资料收集、指标论证等前期工作，开展市级规划中期评估报告，以及6县（区）规划实施评估报告的编制、修改、更新和完善。同步开展市级资源环境承载力的研究，形成研究成果。
3．指标分解落实阶段（2015年12月-2016年3月）
根据上级分解下达我市的规划指标，制定全市规划主要指标调整方案，采取“自上而下，上下对接”的方式将指标分级下达各县（区）。
4．全面推进阶段（2016年1月-6月）
根据省国土资源厅统一部署，开展市、县、乡级规划调整完善工作培训；全面有序开展市、县、乡级规划调整完善工作，形成规划调整完善成果。开展规划数据库更新。同步推进永久基本农田划定。
5．审查报批阶段（2016年6月-7月）
将市、县、乡级规划调整完善成果上报审查、论证、报批。
6．数据库更新备案阶段（2016年下半年）
将市、县、乡规划数据库成果上报检查、更新、备案。
（四）落实相关保障
土地利用总体规划调整完善工作经费应纳入部门预算，保障调整完善工作的顺利开展。要强化技术保障，综合运用遥感监测、地理信息系统等技术手段，提高规划调整完善的工作效率和技术水平。
