市政府办公室关于加强村庄规划建设工作的指导意见
淮政办发〔2012〕140号
各县（区）人民政府，市各委办局，市各直属单位：
为加快城乡发展一体化步伐，推进社会主义新农村建设，现就进一步加强村庄规划建设工作，提出如下指导意见：
一、充分认识加强村庄规划建设工作的重要意义
近年来，各地、各有关部门组织开展村庄规划编制，加快农民集中居住点建设，加大村庄环境整治，村庄规划建设工作取得了一定的成绩，但离全面小康社会目标、创建生态市要求和建设社会主义新农村标准还有很大差距。有些村庄规模小，布局分散，基础设施和公共服务设施无法按合理规模配置；部分村庄生态环境较差，村庄特色褪失，农民生产生活条件差；村庄“空心化”现象日趋严重，活力不足；村庄规划管理薄弱，项目建设处于无序状态。加强村庄规划建设工作有利于明确农村经济发展定位和产业布局，促进经济发展；有利于优化村庄布局和引导人口集聚，促进城镇化健康发展；有利于农村基础设施和社会公共服务设施的统筹配置，改善人居环境；有利于农村住宅的集中建设和有序改造，节约集约资源。各地、各有关部门务必从城乡发展一体化战略高度充分认识加强村庄规划建设工作的重大意义，切实把这项工作抓好。
二、村庄规划建设工作的指导思想和目标任务
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，落实省委、省政府“美好城乡建设”行动计划，按照市委、市政府城乡发展一体化战略和生态市创建的总体要求，加快推进全市村庄规划建设整治，改善农村生产生活条件和人居环境，提升农村基础设施和公共服务水平，引导农民适度集中居住；保护传统文化和乡土风情，塑造淮安地域村庄特色，建设生态和谐的农民家园，让农民群众过上更加宽裕安康的生活。
（二）目标任务。按照新一轮乡镇总体规划修编要求，完善镇村布局规划，逐步调整村庄规划，引导农民适度集中居住，塑造一批具有淮安地域特色的村庄。全面开展村庄环境综合整治，到2015年，全市创建成三星级“康居乡村”80个，所有规划布点村庄达到“康居乡村”建设标准，所有非规划布点村庄达到环境整洁村标准，80%村庄达到市级生态村创建标准。实现“组保洁、村收集、镇（乡）转运、县（区）处理”四级生活垃圾收运体系基本全覆盖，镇村生活垃圾集中收运率达到80%以上，垃圾无害化处理率达到90%；全市农村基本完成无害化卫生户厕改造，规划布点村庄生活污水处理率达到15%以上。加快推进城乡基础设施共建共享，全市村庄各类建设设施指标达到小康社会建设指标要求，实现全市80%以上的乡镇集中供水，农村自来水普及率不低于98%；城乡道路灰黑路面和客运班车通达所有符合条件的行政村和建成的农民集中居住点。
三、村庄规划建设工作的指导原则
（一）城乡统筹，优势互补。鼓励和引导长期稳定从事二、三产业的农民进入城镇，稳步推进从事农业生产的农民逐步集中居住。大力推进区域基础设施共建共享，构建城乡一体化建设格局。根据城镇和农村各自不同的生产方式、居住功能、环境景观，营造特色分明的城乡空间，形成与城镇互补的乡土村庄风貌。坚持产业城乡分开，促进城乡空间布局与产业布局协调互动。
（二）适度集聚，节约发展。根据经济社会发展水平和农业现代化进程，从实际出发确定合理的劳作半径、人口集聚规模，对于生态环境较为脆弱的地区，要注意严格控制集聚规模。倡导节约型村庄建设，本着节地节能、安全适用、低碳环保的理念引导村庄规划建设。
（三）因地制宜，分类指导。立足淮安实际，结合村庄地理区位、资源禀赋、发展水平、文化传承、建设规模等条件，合理划分村庄类型，加强分类指导，选择符合实际的村庄建设模式，引导发展各具特色的产业和村庄集聚类型。
（四）生态优先，注重特色。坚持生态优先，注重村庄环境特色塑造，依托丰富的历史人文资源和自然资源，打造涟水、淮阴、淮安等苏北平原村庄特色；彰显盱眙丘陵山区村庄特色；营造金湖、洪泽等水乡风情村庄特色；提升具有深厚文化底蕴的历史名村。
（五）政府引导，农民自愿。加强村庄规划引导，通过建设整治和宣传教育，引导农民改变不健康、不文明、不合理的生产生活方式，充分听取村民意见，尊重村民健康的风俗习惯，调动农民的积极性和创造性，切实发挥农民的主体作用。
四、提升规划水平，切实引领村庄科学发展
（一）完善乡镇域规划，合理布局居民点。镇村布局规划作为乡镇总体规划的组成部分，要纳入乡镇总体规划统筹编制。要综合考虑城镇化发展进程和农业现代化、乡村特色保持等因素，合理确定农作半径和集聚规模，选择与生产相适应的居住方式，科学确定村庄布点和规模。结合现有自然村庄现状，合理确定村庄类型，明确不同类型村庄规划建设要求。对中心城市、县城规划控制区内的村庄，按照城市规划要求，统一规划建设农民公寓；对乡镇规划控制区内的村庄，可依托镇区规划农民住宅小区，鼓励建设多层农民公寓，同时可选择合适地点划定自建区，引导镇村农民按照规划设计要求自建住房；对远离城镇的村庄，可依托中心村、上规模的大庄台、老庄台，规划布置居民点。村庄布点应远离环境影响较大、易对村庄安全构成威胁的工业区，若无法择址重建的，须设置防护隔离带。
（二）加强村庄规划，统筹村域协调发展，引导村庄有序建设。村庄规划由乡镇人民政府委托相应资质的规划设计单位编制，应广泛征求村民意见，充分尊重村民意愿，体现地方和农村特色；村庄规划应组织专家技术论证，并经过村民会议或村民代表大会讨论同意后予以公示，修改完善后报城市、县人民政府审批。村庄规划主要包括村域规划和村庄建设规划。
1．立足协调发展，深化村域规划。按照镇村布局规划，充分调研分析现有村庄现状特点，合理确定村庄位置和形态，村庄建设用地选址应远离地质灾害地区，要细化明确规划布点村庄的建设用地四至范围，村庄边界和形态应体现自然和谐。充分兼顾村域产业特点、区位条件、资源优势、地形地貌等，统筹安排村域产业，科学规划村域内各类产业用地。充分利用村庄现状资源条件，引导发展种植业、水产业、畜牧业、林果花木业等各具特色的产业。统筹布局农村创业点，具备条件的可设置创业点，主要发展手工业、加工业等，严格禁止化工污染项目进入农村；不具备条件的，应统一引导到乡镇工业集中区。同时还要明确基本农田、水源地、经济林、生态廊道等禁建区范围。
2．针对不同类型，加强村庄建设规划。村庄建设规划应重点关注住宅空间、庭院空间、公共空间及村口空间比例尺度，形成序列。要合理配置村部、卫生室、图书室、活动室、超市等公共服务设施及道路、供水、排水、电力、电讯、污水处理、垃圾收运、公共厕所等基础设施，重视污水管网的管径与高程的规划，科学布局污水处理设施。要统筹考虑大型农机具、谷物堆晒及家禽养殖等生产空间的布置。村庄色彩应呈现地域性和多元化，充分考虑老庄台改造的可实施性。要重视村口空间、公共活动空间等重要位置的景观特色营造，增强村民对自己家园的认同感。对新建型村庄建设规划要优先选择交通便捷、群众认可度高、自然环境较好、符合土地利用规划或土地利用规划易调整的地块；对结合老庄台扩建的村庄建设规划要注意新老庄台的有机衔接和地域特色营造；对城镇农民住宅（安置）小区建设规划要按城镇功能区规划要求编制，实行多方案比选；对具有旅游价值的村庄建设规划，要强化旅游规划内容；对具有重要历史文化保护价值的村庄建设规划，要编制专项保护规划。
（三）开展村庄整治规划，引领“康居乡村”建设。各地、各部门要按照《江苏省村庄环境整治行动计划》（苏办发〔2011〕40号）文件要求，分类组织开展村庄整治规划（方案），引领“康居乡村”建设，指导村庄环境整治。对确定创建三星级“康居乡村”的村庄，必须按照三星级“康居乡村”建设标准，依照村庄建设规划，组织编制村庄整治规划，重点整治提升规划保留点依托的大庄台、老庄台，认真分析村庄现状，根据规划定位、区位和发展状况等现状特点，科学制定道路、水体、岸线、污水处理、环卫设施、村庄环境、建筑风貌、重点空间等方面的整治方案，关注公共活动空间、中心景观空间、滨水景观空间、村口空间等重点空间节点的整治提升；制定村庄整治任务，测算村庄整治经费；同时要做好与其他各相关规划的有效衔接。对规划布点村庄，要按照“康居乡村”建设标准，依照村庄建设规划，重点围绕“六整治、六提升”要求，做好村庄整治规划。对非规划布点村庄，要按照环境整洁村建设标准，重点围绕“三整治、一保障”，做好简单易行的村庄整治方案。对城镇重要节点及重要交通沿线村庄，还要兼顾视觉效果、建筑风貌、村庄色彩等因素，形成村落整体轮廓特色鲜明的风貌。
五、加大建设整治，着力改善村庄生产生活生态条件
（一）加强各类设施建设,满足农民生产生活需要。大力推进区域基础设施共建共享，促进城镇基础设施向农村延伸，公共服务设施向农村覆盖，加快构建公路、客运班车、生活垃圾收运、区域供水等城乡一体化建设格局。统筹配置与城乡空间布局相适应的公共服务设施，靠近城镇的村庄，公共服务设施可依托城镇统筹使用；远离城镇的村庄，综合服务中心、学校、幼儿园、超市等公共服务设施，应相对集中建设在规划保留点上。加快城乡一体的路网建设，进村公路应宽度适宜，满足村民生产生活需要，不满足会车要求的，应选择开阔地段拓展形成会车路段；村庄内道路应结合现有道路、地形地貌、生产生活需要，合理确定干路、支路和宅间路宽度，加大主次干道和宅间道路建设，主干道原则上要达到三级标准，宽度4.5-7.5米，次干道要达到四级标准，宽度应达到3.5米；路面一般使用沥青和水泥路面，也可就地取材或利用废弃的砖石等材料；道路交叉口绿化和其他物体不得遮挡驾驶视线，建筑物、堆放物应退离道路边线3米以上。加快对接城乡供水管网，推进区域供水，不具备条件的应相对集中建设供水工程设施。优先实施环境敏感区域、规模较大村庄的生活污水处理，村庄污水管网应结合地势高低，选择合适的排污方向、管径和管底高程；新建型村庄管网应与村庄建设同步敷设，扩建型村庄应结合污水处理设施建设同步敷设，其他村庄根据条件进行敷设。
（二）强化建筑设计，提高农居建设水平。农村各类建筑应由具有相应资质的设计单位进行施工图设计或推广使用农民住宅通用标准图集；引导农民逐步集中建房，不提倡独门独户建设，鼓励引导双拼、联排建设，推动具备条件的农民集中建设多层公寓。对城市、县城、乡镇周边村庄，应顺应农民进城入镇务工经商的需求，在城镇内统一规划建设农民住宅（安置）小区，鼓励采用综合开发模式，统一设计，统筹建设多层农民住宅公寓，通过制定实施优惠的扶持政策，吸引农民进入城镇集中居住；对新建型村庄，要依托国家、省、市公路、水利等重大项目建设拆迁安置，结合城乡用地增减挂钩、“万顷良田”等项目实施，充分利用省、市帮扶及社会资助，鼓励采用代建模式，委托有资质的承包方统一建设双拼、联排或多层公寓相结合的农民集中居住点，吸纳农民进入居住；对扩建型村庄，要依托现有庄台风貌特色，充分利用自然水系和路网脉络，加强各项基础设施建设，加快各类公共服务设施配置，加大村庄环境整治，鼓励和引导农民按照规划设计自建住宅，尽快形成具有浓郁乡土风情的农民集中居住点。注重民居设计，提炼淮安本土建筑元素，设计具有地方特色的民居，严格控制住宅面积和建筑层高，合理布局内部功能空间，满足农民生产生活需求，达到抗震、节能、保温要求，推广太阳能、地热能和其他清洁能源与建筑一体化使用技术，形成丰富多彩的淮安民居。
（三）分类推进村庄整治，美化农民生产生活环境。全面实施村庄环境整治行动计划，分类推进村庄环境综合整治。对规划布点村庄，突出抓好“六整治、六提升”，重点整治生活垃圾、生活污水、杂物堆放、工业污染源、农业废弃物、河道沟塘，着力提升公共设施配套、绿化美化、饮用水安全保障、道路通达、建筑风貌特色、村庄环境管理水平。靠近城镇的要按照城镇社区标准进行整治，具有自然和人文特点的要注重特色保护和培育，经济条件较好的要加快配套完善各类基础设施和公共服务设施，经济落后的要优先建设和完善农民群众需求最迫切的道路、供水、给水、垃圾收运等基础设施。村庄垃圾要日产日清，村庄垃圾收集点应远离沟塘布置。对非规划布点村庄，要根据各地实际情况，有针对性地开展环境卫生整治。主要做好“三整治、一保障”，突出生活垃圾、杂物堆放、河道沟塘等环境卫生整治，保障农民基本生活需求，有效改善村庄环境。对城郊结合部、乡镇周边地区、公路、铁路等交通沿线地区以及重要节点的村庄，要注重城乡、区域环境连线连片综合整治，强化地方特色、建筑色彩和乡村整体风貌塑造，实现环境优良、生态宜居。加大村庄美化绿化，构建良好的生态环境，充分利用现有自然条件，突出自然、经济、乡土、多样，大力推进村旁、庄旁、水旁、路旁以及村口、庭院、公共活动空间等绿化美化，切实做到绿化要与自然结合，多使用适生的乡土树种；绿化要与生产结合，多种植瓜果型经济林木；绿化要与庭院结合，形成观赏型或蔬菜瓜果型庭院。
六、加强组织引导，完善村庄规划建设工作机制
（一）明确职责分工。各县区作为村庄规划建设整治工作实施主体，县（区）长作为第一责任人，分管领导作为主要责任人，要尽快出台相应的政策措施，制定详细的工作计划，构建防治违法建设的查处体系，做好县（区）域内村庄规划建设工作的考核、监督检查及奖惩工作，保障县（区）域内村庄规划建设工作的有序开展。各乡镇作为具体承办主体，乡镇党政主要负责人要亲自抓，分管领导直接抓，明确具体任务和实施进度，落实部门和责任人的责任，加强违法建设查处，加快项目实施推进，确保把工作落到实处。村委会作为具体实施单位，要按照村庄规划，根据工作部署，结合项目安排，做好工作分工，明确工作责任，调动各方积极性，发挥农民主体作用，有序推进村庄规划建设整治工作。
（二）做好用地调整。落实农村集体建设用地政策，探索跨村组宅基地置换和退出机制。各地要根据村庄发展需要，加快研究制定村庄建设用地政策，保障村庄规划建设工作有序推进，要按照土地利用规划和村庄规划，结合城乡用地挂钩和“万顷良田”实施项目，做好村庄建设用地调整工作。对村庄建设确需占用耕地的，可使用建设用地挂钩周转指标办理农用地转用手续，建设用地指标可通过村内废弃地和老庄台复垦来补齐，实现基本农田保护、耕地总量平衡。因实施村庄规划确需调整农户宅基地和承包地的，要做好建设用地置换转让工作，制定村庄建设用地调整补偿办法，维护农民合法权益，依法调整置换。
（三）强化政策扶持。加快农村土地和农民住宅确权登记发证，探索建立城乡统一的建设用地市场，形成“资源换资本、资本换空间、空间换发展”的城乡互动发展机制，鼓励有条件的地方开展农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权和农村住房抵押贷款试点。深化农村综合改革，严格执行各项惠农政策。加大对村庄规划建设、环境整治和康居乡村创建的财政投入力度，并按照村庄环境整治实施计划，有效整合和利用现有各类农村环境整治专项资金，对符合支持范围和条件的项目给予补助。通过村级公益事业“一事一议”、村集体经济收入、县乡财政补助等，筹措河道管护、道路维护、污水处理、垃圾收运、绿化养护等村庄环境长效管理经费。鼓励社会力量以捐资捐建的方式，支持村庄建设整治。
（四）提供技术保障。建立健全城乡规划管理机构，加强乡镇建设管理服务机构建设，提高指导服务能力。组织开展基层干部村庄规划建设和环境整治技术培训，提高科学组织实施村庄规划建设和环境整治的能力。选择不同地区、不同类型村庄开展示范，及时总结推广典型经验，探索不同经济发展水平、不同资源环境条件下推进村庄环境整治的有效途径。组织专业技术人员深入村庄实地进行技术指导，大力开展科技、规划、技术下乡，建立科技、规划、设计单位“一对一”技术帮扶机制。制订村庄环境整治、农房建设等相关技术导则和指导图集，免费发放给基层单位及农民参考选用。
（五）健全管理制度。村庄内各类建设项目实行乡村建设规划许可证制度，加强项目批后管理，制定工程验线、竣工核实、档案管理制度，坚决杜绝无证建设或不按规划建设，尽快建立违法建设查处、巡查监控、信息通报和责任追究制度。完善乡村建设管理规章制度，加强建设工程施工管理，规范个体工匠施工行为，推行乡村建设工程设计、施工和监理资质管理，实行乡村建设工程招投标、质量监督和竣工验收制度。尽快建立健全村庄环境卫生长效管理机制，积极探索农民参与和自主管理的有效途径，引导制定农民群众普遍接受和遵守的村规民约，将村庄规划建设整治管理纳入科学化、制度化、规范化轨道。
（六）深入宣传发动。广泛开展村庄规划建设整治宣传教育，强化环境卫生意识，引导农民群众形成健康文明的生活方式。充分发挥电视、广播、报刊、网络等媒体的作用，通过群众喜闻乐见的形式，大力宣传开展村庄规划建设整治的重要意义和党委、政府采取的政策措施，动员广大农民和社会各界积极参与到村庄规划建设、环境整治、维护和长效管理中来，努力形成全社会关心、支持和参与村庄规划建设整治的良好氛围。
淮安市人民政府办公室
2012年11月8日
