南京市人民政府关于深化农村集体产权制度改革的实施意见

　　为全面贯彻《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共江苏省委、江苏省人民政府关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》（苏发〔2017〕32号）精神，统筹落实国家级农村改革试验区拓展试验任务，完善农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济发展和运行机制，维护农民集体资产权益，增加农民财产性收入，特制定如下实施意见。

　　一、农村集体产权制度改革的总体要求

　　（一）总体目标。围绕农村改革“确权、赋能、搞活”的总体思路，坚持农村集体所有制和农村基本经营制度，以明晰集体所有产权归属、保护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进农村社区股份合作制改革为重点任务，以集体成员界定、股权设置、股权固化、赋予股份权能、发展集体经济、加强集体资产管理等为主要内容，大力发展股份合作等多种形式的合作与联合，促进集体资产保值增值，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，为实施乡村振兴战略提供改革动力。全市用3年左右时间基本完成农村社区股份合作制改革。

　　（二）基本原则

　　一是把握正确方向。明确农村集体经济组织市场主体地位，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民增收。

　　二是坚守政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了；坚持维护农民合法权益，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。坚持执行法律政策不动摇，严格依法依规办事。

　　三是实行民主决策。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权。对改革中的重要内容和关键环节，法律法规和政策有规定的，按现行规定办理；法律法规和政策没有明确规定的，应由集体成员或代表大会民主讨论决定。

　　四是因地制宜推进。根据集体资产不同类型和不同地区的现实条件确定改革任务，坚持先易后难、先试点后推广，坚持问题导向、分类实施，不搞“一刀切”，着力在关键环节和重点领域取得创新突破。

　　五是坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行。

　　二、探索农村集体经济组织有效实现形式

　　（三）发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，依法具有特别法人地位。现阶段，村级应建立健全农村集体经济组织，向区级农村集体资产主管部门申请登记注册，取得组织登记证书并据此办理银行开户、刻制印章等，推动开展农村集体资产经营管理活动。农村集体经济组织应制定完善组织章程，建立健全集体成员或代表大会、理事会、监事会等内部治理结构，实行民主决策管理，发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等作用。对已撤村建居、集体土地全部征收、旧村改造全面完成、社会保障和社会事务管理与城市完全接轨、难以继续按照合作机制或股份合作机制运转的农村集体经济组织，可探索农村集体经济退出机制。

　　（四）维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，严禁平调、挪用、侵占集体资产。农村承包土地经营权流转，不得改变土地集体所有性质，并严格落实耕地保护制度，形成农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权层次分明、结构合理、平等保护的格局。农户家庭承包土地采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织发包方同意。采取出租、转包或其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织发包方书面备案。对于集体经营性资产，由集体经济组织负责维护、管理和运营。对集体非经营性资产，不宜折股量化到户，应根据其不同投资来源和有关规定统一运营管护。

　　（五）落实农村集体经济组织成员权利。依据相关法律法规落实好集体成员土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、集体经济活动民主管理等权利。按照组织章程规定及集体成员或代表大会决定，集体成员享有生产生活服务、土地征收征用补偿费分配、优先承包经营本集体资产等权利。切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。围绕落实农村集体经济组织主体责任，健全集体“三资”管理制度，强化民主管理，落实信息公开的目标，探索运用“互联网+”手段，更好地落实集体成员对土地承包经营权、农村集体经济发展、集体资产经营管理的知情权、决策权和监督权。

　　三、有序推进农村社区股份合作制改革

　　（六）分类推进农村集体资产改革。按照农业农村部最新部署，进一步巩固村组集体资产清产核资成果，稳步推进涉农镇街农村集体资产清产核资。对于不同类型的集体资产，明确不同的改革方向。对土地、森林、山岭、荒地、滩涂、水面等集体资源性资产，坚持抓好土地承包经营权确权登记颁证后续工作，完善“三权分置”办法，保持土地承包关系长久不变。在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，积极放活土地经营权，着力探索农村承包土地“三权分置”有效实现形式，稳步推进土地经营权抵押、担保试点。引导农村土地经营权在交易市场有序流转，鼓励农民以承包地出租、入股、托管等多种形式长期流转承包地，参与农业产业化经营。对用于公共服务的教育、科技、文化、水利、卫生、体育等集体非经营性资产，探索集体统一运营管理有效机制。对用于经营的房屋、建筑物、机器设备、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等集体经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体成员。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，应着重体现成员集体所有和社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。

　　（七）合理界定集体成员身份。农村集体经济组织成员身份界定依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、资格唯一、群众认可、公开透明的原则，综合考虑户籍关系、第一轮或第二轮农村土地承包关系、对集体积累的贡献、生产生活情况等因素，兼顾各类成员群体的利益，注重平等保护妇女、老年人、未成年人、残疾人和少数民族的合法权益。具体界定办法可实行“一镇一策”或“一村一策”，实行民主议定，区、镇街做好相关指导工作。既要得到多数人认可，也要防止多数人侵犯少数人权益。建立集体成员登记备案机制，以农户家庭为单位编制成员名册，以行政村（社区）为单位进行管理，报镇街政府和区级农村集体资产主管部门备案，并纳入区级相关信息平台管理。完成改革后，集体成员家庭今后新增人口，提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益或继承等方式，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

　　（八）因村制宜设置股权。对于拥有农村集体经营性资产的行政村，包括城中村、城郊村、园中村和经济发达村，需全面开展股份合作制改革，设立股份经济合作社。把农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体全体成员，作为其参与集体收益分配的基本依据，但集体资产仍由集体统一经营管理。对于远郊农村地区缺乏集体经营性资产且有条件的地方，可探索对集体所有且能产生经营效益的土地、山林、水面、“四荒”地等资源性资产以股份或者份额形式量化到全体成员。集体资产股权设置可分为集体股和成员股，其中集体股和成员股所占比重，由本集体经济组织成员民主讨论决定。成员股可根据人口、对集体经济发展劳动贡献大小等因素合理确定分配系数，适当体现差距。

　　（九）稳步推进股权固化改革。在撤制村、城中村、城郊村等城镇化程度较高、外来人口较多的地区，着力推进集体资产股权固化改革，集体资产股权设置和管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，即原则上实行量化到人、固化到户，以户为单位“增人不增股，减人不减股”；确需调整的，可由集体经济组织成员民主协商决定。其他地区的村（社区）也可以按照“量化到人、固化到户”的方式探索开展股权固化改革试点。

　　（十）探索引导村社分设试点。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，对经济实力特别强、城乡基本公共服务均等化水平较高，有需要且条件许可的地方，可探索开展村社分设试点，试行村民委员会事务和集体经济事务分离，做到村社职能分开、人员分开、财务分开，形成在村（社区）党组织的领导下、村（居）委会村民自治管理与农村集体经济组织自主经营管理的新格局。村社分设后，村（居）委会负责社会服务管理、村民自治和公益事业。农村集体经济组织主要负责集体资产经营管理等，充分遵循民主程序，严格执行财经纪律，确保集体资产保值增值；支持配合村（居）委会工作，为农村社区事业发展提供物质和经费支持。村社分设后，在一定时期内可由村（社区）党组织主要负责人兼任农村集体经济组织主要负责人；在实现规范运行后，具备一定条件时，可再通过培养、选拔、选举等方式产生农村集体经济组织主要负责人。

　　（十一）赋予农民资产股份权能。在股份合作制改革基础上，有序推进农村集体资产股份权能改革试点，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能。建立集体资产股权登记制度，以农户家庭为单位，记载集体成员持有的集体资产股份信息，颁发股权证书，作为集体成员参与管理决策、享有收益分配的依据。探索农民对集体资产股份有偿退出办法，现阶段可以在本集体经济组织内部转让或由本集体赎回，农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织范围。对于股份转让，各相关区应明确转出方成员（或农户家庭）在转让股份时，其应持有的最低股份数量；同时，也应明确股份受让方成员（或农户家庭）所持有股份数量的最高上限，防止被集体经济组织内部少数人控制和外部资本侵占。农村集体经济组织成员可按照继承法相关规定继承集体资产股份，也鼓励各地探索非集体经济组织成员继承集体资产股份的具体途径。审慎稳妥开展集体资产股份抵押、担保改革试点，探索农民以其持有的集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款的具体办法。

　　四、多种形式发展农村集体经济

　　（十二）拓展农村集体经济发展路径。引导支持农村集体经济组织根据区位条件、资源禀赋及经济社会发展状况，积极开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种发展路径，推进农村产业融合，拓宽集体经济发展渠道。农村集体经济组织可利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园等资源，集中开发或引入“能人”发展现代农业项目。支持农村集体经济组织立足城乡需求，在符合政策法规的前提下，盘活农村闲置的各类房产设施、集体建设用地等，充分利用生态环境和人文历史等资源，发展美丽乡村+特色产业、美丽乡村+专业大户、美丽乡村+家庭农场、美丽乡村+休闲旅游专业合作社以及农产品电子商务等农村新产业新业态，不断壮大农村集体经济。

　　（十三）创新农村集体经济发展机制。鼓励农村集体经济组织培育和发展新型集体经济，统筹利用镇街、村集体经济组织资产资金、政府帮扶资金等，采取镇村联合、村村联合、村企联合、村社共建、扶贫攻坚等方法联合经营，集中力量“办大事”，提高农村集体经济组织的市场竞争力和抗风险能力。有条件的村集体经济组织和基层供销合作社可以开展综合合作试点，向社员提供综合服务。被纳入美丽乡村示范区、示范村和田园综合体等建设项目的村，积极抓住机遇发展旅游休闲和服务型经济。结合“省村级集体经济发展试点”经验推广，组织农户自愿以土地承包经营权入股的方式，发展土地股份合作社和农业适度规模经营。引导和支持农村集体经济组织用好村级留用地安置政策，结合实际通过货币化补偿、留地安置、置换经营性物业（股权）三种方式实现村级留用地的合理安置，促进农村集体经济发展。对缺资产、缺资金、缺资源、缺人才的经济薄弱村（欠发达村），可建立健全结对帮扶机制，采取机关事业单位挂钩帮扶、村企结对共建、强村带弱村等办法，帮助其发展物业、产业等项目，提升村级发展能力。

　　五、切实加强农村集体资产管理

　　（十四）完善治理机构运行机制。农村集体经济组织应按照组织章程规定完善治理机构，实行集体所有、合作经营、民主管理。涉及到集体资产经营方针、投资决策、年度计划、财务预决算、收益分配方案等重要事项，需经集体成员或代表大会讨论决定。集体成员或代表大会会议每年召开一次。定期向全体集体成员公布集体资产运营管理情况，听取意见建议，自觉接受集体成员和上级单位监督管理。集体成员或代表大会要根据当年经营情况，讨论决定收益分配方案，除了从当年净收益中提取一定比例的公积金、公益金外，应当按照同股同利的原则进行股份分红，并逐步提高集体成员分红比重，形成集体成员财产性收入长效增收机制。进一步提升农村集体经济组织档案管理工作，建立完善制度，健全管理体制，配置设施设备，规范整理档案，确保相关改革工作档案收集完整，安全保管。

　　（十五）推动农村产权流转交易。充分发挥市场在资源要素配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，进一步健全完善市、区、镇街联网联动的农村产权交易市场体系。在完成区、镇街农村产权交易市场全覆盖建设的基础上，落实省级农村产权交易市场交易场所建设与管理指南要求，推进我市农村产权交易市场标准化建设。加快明确市场运行、服务规范、中介行为、纠纷调处、收费标准等规定。健全农村集体资产资源流转“应进必进”机制，引导基层全面实行农村集体资产资源流转交易进入农村产权交易市场公开交易。

　　（十六）规范集体资产财务管理。农村集体经济组织应当建立完善农村集体财务管理、资产经营管理、资产保值增值、责任考核、风险控制、内部审计等制度。在农村集体“三资”管理专项治理工作基础上，2018年全面开展农村集体“三资”管理“e阳光”手机APP信息公开平台建设。开展农村集体财务审计，继续强化会计基础工作，完善全市农村网上做账平台功能，推进民主理财和财务公开工作。其中，农村集体“三资”管理“e阳光”手机APP信息公开平台的农户总体安装率达到75%以上。

　　六、切实强化组织保障措施

　　（十七）建立组织推进机制。各级党委、政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性。全市深化农村集体产权制度改革由市委农村工作领导小组组织领导，建立改革联席会议制度，市委农工委、市农委牵头实施，市科委、教育局、公安局、民政局、司法局、财政局、人社局、国土局、审计局、物价局、工商局、金融办、绿化园林局、水务局、旅游委、文广新局、卫计委、体育局、税务局、供销社、档案局、妇联、人行南京分行营管部等单位按照职责支持配合工作。建立市级组织协调、区级组织实施的工作体制机制，各相关区、镇街要成立农村集体产权制度改革工作领导小组，党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。要保障必要的改革经费。各相关区抓紧制定改革方案，分解改革任务，强化工作措施。做好改革政策业务培训，加大宣传力度，让基层干部群众了解、支持改革工作。加强镇街农经体系和队伍建设，配齐配强人员。强化监督检查，及时纠正和查处弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益的行为。认真研究解决改革矛盾和问题，涉及重大政策调整的，应及时请示汇报，保障社会和谐稳定。

　　（十八）加大政策支持力度。落实税收优惠政策，对进行股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属，免征契税；对农村集体经济组织及代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组进行清产核资收回集体资产而承受土地、房屋权属，免征契税，对因此种情况签订的产权转移书据，免征印花税；对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋确权登记，不征收契税。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加各级政府财政对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，逐步扩大有效抵押物范围，健全风险防范分担机制。支持对农村集体经济组织落实征地留用地政策。贯彻江苏省农村集体资产管理条例内容，提高法治化管理水平。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作。

　　（十九）把握节奏有序推进。2018年，浦口区整区完成全国农村集体产权制度改革试点县工作。江宁区80%以上村（社区）深化开展农村集体经营性资产股份合作制改革。全市40%的村（社区）完成农村集体经营性资产股份合作制改革，其中选定的50个村完成国家级农村改革试验区拓展试验任务。基本完成涉农镇街、村、组农村集体资产清产核资。2019年，江宁区所有村（社区）完成农村集体经营性资产股份合作制改革。2—3个区农村产权交易市场达到省定标准化建设要求。全市80%的村（社区）完成农村集体经营性资产股份合作制改革。我市完成国家级农村改革试验区拓展试验任务。2020年，全市基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革。