各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
为进一步完善耕地保护机制，强化资源生态保护，根据《省政府关于进一步加强耕地保护工作的意见》（苏政发〔2014〕78号）、《市委、市政府关于印发〈南京市深化土地使用制度改革实施方案〉的通知》（宁委发〔2014〕40号）等文件精神，结合我市实际，现就落实最严格耕地保护制度提出如下意见：
一、强化耕地保护长效机制，构建综合保护体系
（一）充分认识耕地保护极端重要性。耕地是人类赖以生存的基本资源，“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策。我市人均耕地仅为0.45亩，耕地后备资源异常紧缺，人地矛盾十分突出，耕地保护形势严峻。全市各级政府、各有关部门要充分认识耕地保护工作的极端重要性，强化责任和忧患意识，坚持节约优先、保护优先，毫不动摇地严守耕地保护红线，为保障我市主要农产品有效供给，加快农业现代化进程提供重要基础支撑。
（二）建立耕地保护综合目标体系。耕地保护是融合数量保护、质量保护、空间保护与生态保护等多位一体的综合保护体系。全市各级政府、各有关部门要切实围绕省里下达我市的353.14万亩耕地保有量任务，坚持保量提质目标，加强耕地质量建设，保证耕地生产能力；坚持空间防护目标，集中连片布局耕地与基本农田，有效保护农业发展空间；坚持生态建设目标，维系耕地生态安全链，保证耕地生态价值。
（三）构建耕地保护长效机制。进一步健全和完善空间管控、耕地建设、系统协调、补偿激励和责任追究等机制，切实转变土地利用方式，统筹推进耕地保护各项工作，真正落实最严格的耕地保护制度，确保完成耕地保护责任目标。
二、完善空间管控机制，优化土地利用布局
（四）加强土地规划计划引导。构建耕地保护空间与规划建设空间联动机制，划定城市开发边界，在土地利用总体规划中期评估时，优先保证落实耕地保护空间，对没有落实耕地与基本农田任务布局的地区，一律不得安排新增规划建设空间。建立新增建设用地计划与耕地保护及补充耕地能力挂钩制度，依据各地耕地保护责任目标完成情况和补充耕地能力，安排新增建设占用耕地指标。
（五）严格建设占用耕地审核。严格建设项目规划预审，强化选址建设占用耕地与补充耕地方案论证，预审时各建设单位需提出补充数量与质量相当的耕地安排，并作为通过预审的必备条件。对占用耕地100公顷以上的线性工程或占用耕地70公顷以上的块状工程，用地预审时需提交节地评价报告。加强建设用地报批审核，从数量、质量和空间等方面严格审查补充耕地落实情况，优化各类建设项目选址用地方案，尽量少占或不占耕地，切实避让优质耕地，坚决纠正占优补劣问题。
（六）落实基本农田永久保护。各地要坚决落实省下达我市的341万亩基本农田保护任务，全面完成基本农田划定，加强基本农田保护基础建设，实行永久保护。建立基本农田后备库，优先将同等面积优质耕地补划为基本农田。严防集体农地非农化，农村土地承包经营权流转和抵押、担保等必须在符合规划、用途管制和落实最严格的耕地保护制度前提下进行，严禁以农地流转之名违规搞非农业建设。同时，农业结构调整不得改变耕地用途，设施农业建设不得占用基本农田，严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道，以及发生其他毁坏种植条件的行为。
三、健全耕地建设机制，落实耕地占补平衡
（七）建立耕地建设整合协同体制。完成耕地后备资源调查，按照省下达的年度补充耕地计划，科学合理确定各区年度补充耕地任务，并结合年度耕地保护责任目标和土地综合整治任务分解下达。以土地综合整治为载体，结合自然资源条件和农业布局，坚持规划引导、资源整合、统筹推进，加快建设旱涝保收的高标准基本农田，建立“管养结合、用养并重”的耕地数量与质量同步建设机制。
（八）完善耕地数量与质量占补平衡制度。严格执行“以补定占、先补后占”规定，全面落实法人耕地占补平衡责任和属地耕地保护责任。进一步健全耕地质量评价制度和监测体系，开展耕地质量等别年度更新评价和补充耕地质量等级评定工作。土地整治补充耕地要先评定质量等级再验收，没有达到要求的，不得通过验收。要注重土壤培肥改良、农艺措施和农业机械技术推广，着力提高耕地地力和农业生产能力。在条件成熟的地区，探索开展优质耕作层剥离再利用工作，并逐步推广。
（九）加强耕地保护信息化建设。以国土资源“一张图”平台为基础，加快完善土地规划、基本农田保护、土地整治、耕地占补平衡、耕地质量等级成果和农业“1115”工程等数据库，强化耕地保护全流程监管。根据耕地占补平衡情况，及时调整各区耕地保护责任目标，并结合日常执法巡查、卫片执法检查、土地变更调查、群众举报、媒体报道等方式，推进耕地保护动态调查监测，逐步建立市、区、镇街三级政府耕地保护情况定期通报制度，及时预警、发布耕地变化情况。同时，注重耕地保护成果信息应用，规范选择耕地保护相关社会化服务机构，切实提高各类规划设计方案的科学性和可行性。
四、创新系统协调机制，完善耕地保护路径
（十）促进耕地保护与现代农业协调发展。落实永久性基本农田布局，优化现代农业区域规划，保证农业生产空间。坚持耕地保护优先、数量质量并重，探索在推进全市农业现代化进程中优化耕地保护的有效措施，提升农田水利建设和管护水平，稳定全市粮食播种面积，全面开展蔬菜标准化示范区创建，着力提高耕地综合生产能力。
（十一）探索生态友好型耕地保护模式。发挥耕地与基本农田的边界管控作用，做好全市耕地红线与生态红线空间布局的衔接。以生态建设为导向，坚持农地农用，强化临时用地和违法用地复垦，规范设施农用地管理，对生态敏感区和重要生态功能保护区实施最严格的土地用途管制性保护。探索开展受污染耕地修复工作，加强土地生态环境整治，维系和提升地域景观特征，切实保护耕地的生态基底作用。
（十二）坚持传统有效的耕地质量保护措施。各级政府要积极鼓励和扶持耕地使用者应用测土配方施肥、保护性耕作等技术，开展秸秆还田，合理种植绿肥，增施有机肥料，提高土壤有机质含量，改善农田生态环境。
五、构建补偿激励机制，增强耕地保护动力
（十三）加大耕地保护建设性补偿力度。按照“以建设促保护”的总体要求，以农村土地综合整治项目为平台，统筹安排新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费，以及市场化配置土地指标的收益等涉农资金，发挥资金整合效益。各级要进一步加大耕地保护建设性投入，积极探索“以补促建”、“以补代投”等耕地建设措施。要强化落实土地整治项目后续五年管护责任，各区政府要从新增建设用地土地有偿使用费中足额列支保障相应的管护资金，土地整治项目在竣工验收前要编制后续管护方案。
（十四）建立完善耕地保护经济补偿。认真贯彻市委、市政府《关于建立和完善生态补偿机制的意见》（宁委发〔2013〕54号）要求，按照省新增建设用地土地有偿使用费分配办法，将耕地保有量、基本农田保护面积等作为重要因素，及时完善新增建设用地土地有偿使用费分配方式。坚持“谁保护、谁受益”的原则，鼓励各地根据本地实际出台耕地或基本农田保护经济激励政策，对承担耕地或基本农田保护任务的集体经济组织予以适当补贴，主要用于耕地和基本农田的后续管护等。市财政从市级新增建设用地土地有偿使用费中安排一定比例，对出台相关激励政策并落实较好的区，按年度给予奖励。
六、落实责任追究机制，强化耕地保护执法监管
（十五）明确耕地保护责任分工。全市各级要按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的要求，落实耕地保护责任分工，坚守耕地保护红线和粮食安全底线。要坚持耕地保护属地第一责任，各区政府对本辖区范围内耕地保护工作负总责，主要领导为第一责任人。要健全耕地保护部门监管责任，国土资源部门为耕地保护的主管部门，主要领导为主管责任人，要坚持依法执行耕地保护的各项规定和政策，全面履行组织协调、监督管理等职责，严肃查处违法占用耕地特别是基本农田的行为；农业部门要强化耕地流转管理与耕种项目指导，严格设施农业项目审核，加强耕地质量管理；水利部门要加快农田水利设施建设，配合做好耕地质量管理；财政部门要做好耕地保护有关资金的征收、拨付和使用管理工作；审计部门要切实做好耕地保护专项审计；监察部门要依法严肃追究党政领导干部违反土地管理规定行为的责任。发改、住建、规划、交通等部门是耕地保护的共同责任人，在保障发展的同时，要采取有效措施保护好耕地。此外，要进一步落实耕地保护所有者直接责任，基层集体经济组织主要负责人和承包农户是保护其所有（承包）耕地的直接责任人，应保护和合理利用耕地，不得撂荒、闲置耕地。要强化耕地保护公众社会责任，公民、法人和社会组织负有保护耕地的社会责任，各类非农建设单位主要负责人（法人）为保护耕地的项目责任人，须切实履行耕地占补平衡责任。
（十六）加强耕地保护责任目标考核。各区要建立耕地保护监督检查制度，年度耕地保护责任目标检查结果由市政府通报各区政府，并纳入地方经济社会发展考核体系。要严格执行责任追究制度，对耕地保护责任目标考核不合格、土地管理秩序混乱、年度管辖范围违法占用耕地严重或造成恶劣社会影响的，依据有关规定，启动党政领导问责制，对党政主要负责人和其他责任人实行问责追究，严肃处理。
（十七）推动建立耕地保护审计制度。要切实加强领导干部任职期间耕地保护责任的监督，在经济责任、预算执行和土地专项资金审计中，将耕地和基本农田保护政策执行情况列为审计重点。同时，结合地方党政领导干部经济责任审计工作，实施耕地保护责任履行情况审计。
南京市人民政府
2014年10月10日