沪府发〔2014〕12号
上海市人民政府印发关于编制上海新一轮城市总体规划指导意见的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
2014年2月13日
关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见
2001年国务院批准的《上海市城市总体规划（1999-2020）》，明确了上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标，发挥了引领上海经济社会发展的重要作用。当前，上海正处于创新驱动发展、经济转型升级的关键时期。启动新一轮城市总体规划编制对于促进上海全面协调可持续发展，当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者具有重大战略意义。为此，现就编制上海新一轮城市总体规划提出如下指导意见：
一、明确未来上海发展目标定位
在2020年基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的基础上，努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市，为打造中国经济升级版，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出应有贡献。具体来说，要全面提高人民安全感、幸福感和满意度，促进人口、资源、环境相协调，经济、社会、生态效益相统一，建设生态良好、社会和谐、智慧低碳、安全便捷的宜居城市；要全面确立并提升“四个中心”功能，打造高端化、集约化、服务化的新型产业体系和良好创新体系，建设适合各类人才成长创业的宜业城市；要传承和弘扬上海城市精神，努力提升文化原创力和影响力，建设充满魅力、令人向往的国际文化大都市；要充分发挥服务全国、联系亚太、面向世界的作用，促进长江三角洲城市群积极参与国际竞争，推动长江流域经济带提升能级，打造世界级城市群的核心城市。
二、树立科学的发展导向
以提升国际竞争力、可持续发展能力和城市魅力为重点，把改善民生作为城市发展的出发点和落脚点，走经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的科学发展道路。
（一）突出以人为本的发展内涵。市民幸福是上海城市发展的根本追求。要尊重人民群众在城市发展中的主体地位，转变社会治理理念，创新城市管理模式。围绕人的需求和全面发展，着力提高城市公共服务能力和均等化水平。加强社区建设，强化市民的社区归属感，积极提升市民生活质量和幸福指数。
（二）突出区域一体化的发展格局。区域一体化是全球城市的重要特征。要强化市域城乡统筹发展，推进新型城镇化。共同构建长江三角洲空间网络体系，建设具有较强国际竞争力的世界级城市群。积极推动长江流域一体化发展和长江流域经济带转型升级。大力促进区域产业合理分工布局，基础设施高效衔接，生态环境持续改善。
（三）突出生态优先的发展底线。生态环境是城市核心竞争力的关键要素。要限定城市边界，坚决遏制城市无序蔓延，严格控制城市发展规模。严守生态底线，推进基本生态网络和体系建设，加强重要生态空间保护和修复，保障城市生态安全。推动城市生态保育和休憩功能融合发展，不断改善和优化城乡人居环境。
（四）突出功能提升的发展方向。城市功能是建设全球城市的基本支撑。要增强城市集聚辐射功能，努力提升全球资源配置能力，推进产业高端化、集约化、服务化发展，构建以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系，打造“上海服务”和“上海智造”。
（五）突出睿智增长的发展路径。创新驱动是城市科学发展的根本路径。要坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，着力推进资源节约集约利用。坚持相对集中、空间紧凑、适度混合，转变土地利用模式，大力推动城市更新，促进产城融合发展。坚持公交优先，倡导绿色出行。营造良好创新环境，增强自主创新能力，建设创新型城市。努力推进以数字化、网络化、智能化为主要特征的智慧城市建设。
（六）突出开放包容的发展精神。开放包容是上海的城市品格。要不断扩大对外对内开放，以更加宽广的视野，学习借鉴世界先进城市经验，积极主动参与国际竞争和合作。不断增强城市包容能力，推动各种资源汇聚和多元文化交流，促进社会广泛融合。保护弘扬传统优秀文化，传承创新地域特色，增强城市魅力和软实力，提升城市文化国际影响力。
三、严格控制城市发展规模
以建设全球城市为导向，以调整产业结构为抓手，以资源环境承载能力为底线，以公共服务和基础设施保障水平为支撑，通过优化产业结构、完善公共政策、加强社会管理，综合调控城市发展规模。
（一）严格控制人口规模。通过调整和完善产业政策、住房政策和公共服务政策等综合手段，实现人口规模适度可控，人口布局和结构不断优化。中心城坚持人口疏解，控制住宅用地规模和开发强度。新城和新市镇加快人口集聚，创造更加良好的居住、交通、生态环境和就业机会，加大公共服务供给倾斜力度。全市通过产业结构转型升级，带动人口结构逐步优化，通过提供更优质的生活环境、公共服务和就业机会，不断吸引高端人才集聚，逐步提高人口整体素质。
（二）严格控制用地规模。严守建设用地总量的“天花板”，实施最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，依靠存量优化、流量增效和质量提高满足城市发展的用地需求，实现全市规划建设用地总量“零增长”。优化建设用地结构，降低工业用地比重，提高公共绿地、公共服务设施用地和基础设施用地比重。鼓励土地合理混合使用和地下空间综合开发利用。
四、优化市域空间格局
坚持有机疏散基本理念，强化城乡空间统筹和海洋陆域资源统筹，形成以基本生态空间为底线，以市域“多心、开敞”空间结构为导向，以全覆盖空间政策体系为保障的集约型、紧凑型、网络化的城市空间格局。
（一）严控生态空间底线。加大基本生态网络规划控制和实施力度，锁定城市增长边界，促进空间布局优化。通过郊野公园、城市绿道等推进载体，营造具有生态保育和休憩功能的城市生态空间。以长江口三岛地区、环太湖水乡地区为重点，融入长江三角洲区域生态空间格局，保障区域生态安全。
（二）优化城乡空间结构。强化市域城镇发展轴线，形成中心城、新城和新市镇融入长江三角洲城市群一体化发展的空间格局，突出重点，实施差异化的空间发展策略。中心城是全球城市的核心功能区，坚持和深化“双增双减”策略，聚焦城市更新和功能转型，注重城市绿地和开放空间布局，形成“疏密有致”的空间格局。新城是长江三角洲城市群的重要节点和综合性功能城市，围绕功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的目标要求，大力提升城市品质，加快公共服务和基础设施建设，增强区域交通服务和辐射功能。新市镇是统筹城乡发展，承担行政管理、公共配套、社会服务等各项功能的基本载体，加快建设成为人口集聚、配套齐全、相对独立、各具特色的现代化城镇。乡村地区是上海市域空间的重要组成部分，坚持和深化“三个集中”策略，稳步推进村庄合理布局、完善功能、优化环境、提高水平，建设美丽乡村。
（三）构筑覆盖全域的空间政策体系。统筹考虑市域及与近沪地区的空间协调发展，突破行政界限，综合谋划人口、产业、生态和城乡空间格局。强化分类控制的空间发展政策，形成市域范围内功能结构完备、要素配置合理、通勤就业均衡、生态环境良好的空间发展层级。优化生态保育区、城市更新区、发展机遇区等功能片区，明确政策导向，完善功能，提升能级，分类推进。
（四）筹划战略机遇空间规划。充分发挥中国（上海）自由贸易试验区引领带动作用，推进浦东滨江沿海地区能级提升。优化和完善杭州湾北岸功能，使其成为生产、生活、生态相融合的综合发展地区，体现上海滨海城市特色。积极推进长江口崇明三岛地区生态文明和新型城镇化示范建设。大力实施海洋发展战略，综合统筹海洋功能区划和陆域空间规划，提高蓝色国土综合开发利用和保护水平。
五、优化产业结构和空间布局
以构建与全球城市相匹配的产业体系为目标，强化现代服务业引领，不断提升产业能级，形成以服务经济为主的产业结构。结合市域空间优化，以有效盘活存量土地和提高土地综合利用效益为路径，注重产城融合，形成分工明确、功能互补、布局合理的区域一体化产业空间格局。
（一）合理布局产业空间。中心城集中发展现代服务业和少量精品型都市工业，提升商务楼宇的综合功能。新城和新市镇大力发展先进制造业和现代服务业，推进重大产业基地、战略性新兴产业示范区和现代服务业集聚区建设，积极发展总部经济，推动二、三产业合理布局和融合发展。乡村地区大力发展科技化、集约化和规模化现代农业，不断增强农业的经济功能、生态功能和服务功能。
（二）大力推进产业集聚和产城融合。推进低效工业用地的减量化和转型利用，积极发挥产业集聚效应，提高产业能级和土地利用水平。统一规划产业园区和城镇建设发展，完善设施，优化环境，提高服务水平，注重功能混合和土地综合利用。完善新城新市镇的教育、医疗、交通等服务功能，创造更多层次的就业机会，增强人口集聚效应。
六、维护良好生态环境
有序推进生态空间体系建设，优化生态空间布局和功能，维护城市生态安全。推进资源节约型和环境友好型城市建设，着力改善生态环境。积极推进区域一体化生态建设及环境保护，提升区域生态环境发展水平。
（一）加强生态体系建设。推动区域生态合作，扩大区域生态空间，增强生态服务功能，推进重要区域生态节点及周边地区的保护与修复。积极推进基本农田集中连片建设，充分发挥耕地、林园地、绿地和湿地的综合生态功能。锁定市域生态空间基底，建立市域生态空间强管制机制。
（二）提高资源能源利用效率。实施绿色发展策略，建设紧凑、高效、低碳城市。积极发展住宅产业化和绿色建筑。加强交通能耗控制，落实公交优先，倡导低碳出行。持续淘汰落后产能，降低产业能耗。扩大可再生能源开发使用，多元化发展替代能源。推动循环式发展，提高城市废弃物资源化利用水平。
（三）加强环境综合治理。实施水源地保护、水污染治理、大气污染防治和固体废物环境管理，提升流域、区域环境合作和污染联防联控水平。实施大气综合治理，推进城市土壤污染修复和污染控制，强化海洋生态修复和综合治理。全面加快农村基础设施建设和环境综合整治，显著改善和优化乡村环境。
七、提升城市品质和文化内涵
把提升城市品质和文化内涵的理念贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，推进城市文化的传承与创新，努力建设具有世界影响的“海派”文化魅力和城市品质的国际文化大都市。
（一）强化公共服务功能。整合空间资源，完善公共服务体系，提升科、教、文、卫、体和养老等公共服务整体供给能力和水平。着力提高社区品质，丰富服务内容，营造舒适方便、富于亲和力和归属感的社会空间和社区环境。加快公共资源和社会服务向新城、新市镇和乡村地区的转移，实现城乡居民共享城市基本公共服务。
（二）优化高端公共设施布局。合理布局文化创意、艺术博览、休闲旅游、健康服务、国际教育等高端服务功能区和文化产业集聚区。建设一批具有全球影响力的文化设施，注重规模集约，提升功能辐射，打造具有国际影响的文化地标，不断增强上海城市魅力。
（三）加强城市历史文化保护。更加重视城乡物质和非物质文化遗产，全面推动历史文化名城保护。科学编制、严格执行历史文化保护规划，进一步拓展保护对象和范围，重点覆盖工业遗产、里弄住宅、水乡村落等上海城市特色元素，更加强化历史地区整体环境和空间格局保护，留住上海城市的记忆。增加政府投入，创新保护机制，鼓励社会多方参与，推动城市有机更新。
（四）注重城市空间品质的塑造和完善。利用各类自然景观和人文资源，营造人性化空间尺度，包容多元文化，培育城市雕塑等公共艺术，构建多层次、网络化、高品质的城市公共空间和休闲景观体系。中心城注重城市空间品质的延续和提升。新城、新市镇注重风貌塑造，形成各自特色。乡村保持郊野特色和文化传承，防止大拆大建，保护好乡土文化和自然景观。
八、构建高效便捷的综合交通体系
强化综合交通对全球城市建设的基础性支撑作用，加强交通与城市功能的良性互动、与城乡空间的统筹发展，形成具有较强对外服务和辐射能力、多种交通方式高效统合、交通设施安全完善的世界一流水平的综合交通体系。
（一）强化对外交通体系的枢纽功能。进一步提升国际航运中心的枢纽功能，强化与国际航运中心相匹配的全球航运资源组织、国际国内市场转换衔接和航运综合服务能力。以构建高效、安全、便捷的区域交通和基础设施网络为目标，共同推进区域性重要通道、综合枢纽等基础设施体系建设，形成空港、海港、铁路、公路、内河等多式联运的复合型集疏运体系。
（二）强化综合交通对城市发展的支撑作用。构建与全球城市功能相匹配、与特大型城市空间格局相协调、与长江三角洲城市群一体化发展相适应的交通发展体系。强化交通需求管理，通过优化用地结构和产业布局，促进交通需求与交通设施供给动态平衡。建立公共交通导向的城市交通发展策略，统筹城乡空间布局、功能分区、用地配置和交通发展。充分协调货运交通和城市物流功能、产业布局，合理布局多层次的综合货运枢纽，构建便捷、高效的货运交通体系。
（三）按照空间发展推进差别化交通策略。中心城通过挖掘交通设施潜能，优化交通组织，适度提高交通网络容量。加强重点地区的交通设施规划、建设，提升交通服务水平。新城建立相对独立的对外交通系统，提升和长江三角洲区域的便捷互通。构建大容量交通走廊，加强新城与中心城、新城与新城之间的交通联系。因地制宜发展中运量公共交通，完善内部公共交通体系。
（四）提供多模式、高品质的交通服务。以公共交通优先为基本导向，整合市郊铁路、高速公路、轨道交通、地面公交和慢行交通资源，实现交通出行便捷、高效的目标。重点强化轨道交通的骨干作用，积极提升常规公交的服务水平，大力推进城市客运枢纽建设。倡导绿色出行，显著改善步行、自行车等慢行交通环境。合理调控需求，强化小汽车拥有和使用的差别化管理。加强静态交通管理，停车设施供给根据区位、用地性质等实施差别化政策。
九、强化城市运行的基础保障
加强基础性、功能性、网络化的城市基础设施体系建设，提升设施建设、管理、运营的标准和水平，形成保障有力、运行可靠、与全球城市发展相适应的城市基础设施系统，确保城市运行安全。
（一）强化城市资源能源供应保障。通过推进多渠道、多路径、多模式的资源能源基础设施建设，提高资源供应的稳定性、可靠性和优质性。加强战略储备，强化稳定可靠的区域资源供给。提高长江流域和太湖流域原水供应保障能力，加快市外来电的电力通道建设，形成多气源的天然气供应格局。优化能源供应结构，积极发展高效清洁能源，提高天然气、可再生能源等清洁能源比重。加强多通道环通输送的资源供应设施建设，形成结构合理、调度灵活、安全稳定的现代化城市供水、供电、供气网络布局。
（二）提升城市综合防灾能力。建立健全城市综合防灾体系，增强预防与应对极端性灾害的能力。完善防汛防台、气象灾害、地质灾害、海洋灾害、重特大火灾等城市多灾种的监测预警机制，增强应急救援保障能力。提升防灾设施建设标准。加强防汛除涝、抗震消防、应急避难、地下空间等领域的安全基础设施建设，提高城市安全防范水平。
（三）提高城市运行的智能化水平。大力实施信息化领先发展和带动战略，建设以数字化、网络化、智能化为主要特征的智慧城市。建设国际水平的信息基础设施体系，创造畅通、高效、智能的城市综合信息网络环境，推动信息技术与城市发展全面深入融合。积极运用先进传感、网络传输和信息处理技术，推进城市智能化管理，提升城市运行效率。
十、完善与全球城市建设相适应的规划实施保障机制
加强政策创新，充分发挥城乡规划的先导引领作用和土地政策的调控保障作用。完善运作机制，加强区域协作，强化部门协同，实施综合性政策措施。推进法制建设，完善城市治理体系，提升治理能力。
（一）创新规划土地管理政策。建立同创新驱动发展相适应的规划和土地管理制度。完善空间规划和管理体系，形成全过程的公众参与制度，提高全社会的共同责任意识。按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总体要求，推动土地管理制度的创新。严格实施用途变更管制，创新土地收储利益分配和供应机制，稳步推进农村集体建设用地改革。将规划和土地管理的综合性约束指标纳入各级政府绩效评价体系。
（二）优化政策运行机制。建立与市域空间统筹发展策略相适应的综合政策体系。强化各类规划综合统筹，建立以城乡规划和土地利用规划为空间载体，国民经济和社会发展规划、主体功能区规划及各专项规划协调一致的“多规”衔接平台。强化市规划委员会定位和作用，完善咨询、审查和决策制度，承担“多规”统筹职责，行使综合决策职能。建立部门协同机制，落实行动计划，强化各项政策在空间上的综合性和协同性。健全和完善规划实施和土地绩效的动态评估工作。积极推进在统一城市空间地理信息平台上共享数据资源，建设城市战略发展数据平台。
（三）完善政府管理体制。建立与全球城市总体战略和区域空间发展格局相适应的差别化管理模式。合理划分市、区（县）权限，下放服务管理资源，着力加强分类指导，提高全市综合统筹能力和管理水平。完善和强化中心城网格化管理，围绕建设全球城市核心功能区，不断推动城市管理精细化。按照综合性城市标准，进一步赋予并完善新城综合管理事权和职能。进一步将新市镇管理重点转向公共服务、社会管理和城乡统筹发展。
（四）深化区域合作机制。建立同世界级城市群发展相适应的区域一体化发展联动协调平台。继续深化完善长江三角洲地区和长江流域区域合作协调机制，积极推进重大规划共商、重大事项共议。大力推进基础设施、公共服务、产业联动、生态保育等重点领域的区域协调统筹，共同研究制定区域性专项战略和行动规划。
（五）加强法制建设。建立健全与全球城市建设相适应的法规标准体系。探索新城建设、城市更新、生态实施等重要规划事项和特定地区发展的立法工作。按照法定程序，健全和完善城乡规划和土地管理方面的地方性法规和政府规章，依法制定规划、执行规划，严格实施土地管理。打破部门界限，体现国际视野，不断追踪前沿，积极修订完善城市规划、建设和管理的相关技术标准。