山东省人民政府办公厅
关于印发山东省农村集体产权制度改革
试点方案的通知
鲁政办字〔2018〕158号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《山东省农村集体产权制度改革试点方案》已经省委、省政府同意和农业农村部批复，现印发给你们，请认真贯彻执行。
山东省人民政府办公厅
2018年9月9日
（此件公开发布）
山东省农村集体产权制度改革试点方案
为深入贯彻落实习近平总书记关于新时代山东工作“在全面建成小康社会进程中走在前列，在社会主义现代化建设新征程中走在前列，全面开创新时代现代化强省建设新局面”的总要求和打造乡村振兴齐鲁样板的重要指示精神，进一步深化农村集体产权制度改革，探索路径，创新方法，维护农民集体资产权益，发展壮大集体经济，根据农业农村部部署，经研究确定，在全省范围内开展农村集体产权制度改革整省试点工作，现制定如下方案。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，按照党中央、国务院和省委、省政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的总体部署和农业农村部关于农村集体产权制度改革整省试点工作有关要求，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，分类推进农村集体资源性、经营性和非经营性资产改革，积极创新改革形式和管理方式，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，为实施乡村振兴战略打好物质基础，为巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。
二、基本原则
（一）坚持改革的正确方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，促进集体经济发展和农民持续增收。
（二）坚持依法有序和守住底线。严格工作程序，坚守法律政策底线，坚持农民集体所有不动摇，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，防止外部资本侵占和内部少数人控制；坚持抓粮食生产不放松，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了。
（三）尊重农民意愿和基层创新。坚持尊重农民意愿与政府引导相结合，发挥农民主体作用，支持农民创新创造，充分保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。
（四）坚持因地制宜和分类推进。根据各地实际情况，区分不同性质的集体资产和不同类型的村（组），选择广大农民群众普遍接受的改革方式，分类指导，稳慎开展，不搞一刀切。
（五）坚持和加强党的领导。充分发挥农村基层党组织的领导作用，调动广大党员干部和农民群众的积极性、创造性，围绕巩固和加强党在农村的执政基础来谋划和实施改革，确保各项举措有效落地。
三、目标任务
因地制宜推进改革，对集体土地等资源性资产，继续按照已有部署抓好确权登记颁证工作，发展多种形式农业适度规模经营；对集体公益设施等非经营性资产，重点探索建立集体统一运行管护的有效机制，更好地为集体经济组织成员提供公益性服务；对经营性资产，着力推进确权到户和股份合作制改革。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度；发展新型集体经济，促进集体资产保值增值，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。
（一）改革范围实现全覆盖。按照“走在前列”的目标定位，统筹考虑全省农村经济社会发展水平、部分先行改革地方的探索实践、基层改革的强烈意愿以及与其他改革任务相衔接等因素，将产权制度改革范围扩大到所有涉农村（居），实现全覆盖。
（二）改革时限较全国提前一年。科学合理安排改革任务，将清产核资、成员身份确认压茬进行，资产量化、股权设置、成立集体经济组织、资产运营管理等协调推进，确保全省2018年年底前基本完成清产核资，2020年10月底前基本完成农村集体产权制度改革，均比中央要求提前一年完成任务。
（三）取得一批制度成果。注重发现总结各地在推进改革实践中的成功做法，特别是在集体资产管理、成员确认和管理、股权设置和管理、壮大集体经济、收益分配等方面的有益探索，提炼形成制度性政策措施，为全国改革大局提供可复制、可推广的经验做法。
四、重点工作
（一）全面开展农村集体资产清产核资。
1.清查核实资产。认真落实原农业部等9部委《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》（农经发〔2017〕11号）要求，由乡镇（街道）农业（经管）部门工作人员和村党组织、村委会、村务监督委员会、村集体经济组织主要负责人以及村会计（报账员）、集体经济组织成员代表等人员组成清产核资工作小组，对乡镇（街道）、村（居）、组农民集体所有的资源性、经营性、非经营性资产进行全面清产核资，重点清查核实未承包到户的集体“四荒”地等资源性资产和集体统一经营的经营性资产及现金、债权债务等。资源性资产清查要与土地、林地、草原等不动产登记、自然资源确权登记工作相衔接，充分利用已有登记成果、森林资源档案等，减少和避免重复劳动。农村集体经济组织所属企业，包括全资持有、直接或间接拥有半数以上表决权等能够控制的被投资企业，其资产也要纳入农村集体资产清产核资范围，并按照有关政策规定进行登记。资产规模较大或群众争议多的村（组），可以根据农民意愿聘用专业机构协助开展相关工作。已完成清产核资的村（组），要按要求查缺补漏，健全档案信息，规范整理，安全保管。
2.明确产权归属。根据不同集体资产的形成过程和历史沿革，从有利于管理实际出发，从兼顾国家与集体利益、维护农村社会稳定大局出发，按照尊重历史、兼顾现实、实事求是、依法依规的原则，将集体资产确权到乡镇（街道）、村（居）、组集体经济组织成员集体，不能打乱原集体所有的界限。对于政府拨款、减免税费、扶贫投入等形成的资产，要把所有权确到农村集体经济组织成员集体。县级农业、财政、国土资源、水利、林业、教育、文化、卫生计生、体育等部门应列出清单，明确可将所有权确给农村集体经济组织成员集体的资产范围，并做好资产移交手续。
3.健全管理制度。建立集体资产登记制度，清产核资结果要向全体成员公示，经成员大会或代表大会确认后，按照资产类别建立台账，及时记录增减变动情况；建立资产保管制度，明确资产管理和维护方式以及责任主体等；建立资产使用制度，明确资产发包、租赁等经营行为必须履行民主程序，实行公开协商或招标投标，强化经济合同管理，清理纠正不合法、不合理的合同；建立资产处置制度，明确资产处置流程，规范收益分配管理；建立健全年度资产清查制度和定期报告制度，每年末开展一次资产清查，掌握资产变动情况，清查结果及时上报。按照要求，在全国农村集体资产清产核资系统中及时录入、校验、审核清产核资数据，逐级汇总上报。
（二）合理确认集体经济组织成员身份。
1.明确基本原则。依据有关法律法规，遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则，按照“以法律法规政策为依据、村规民约为参照、民主决策兜底”的办法，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，统筹做好所有村（组）各类人群的集体经济组织成员身份确认工作，做到全面、准确、不遗漏，解决成员边界不清的问题。法律法规和现行政策有明确规定为集体经济组织成员的，从其规定；未明确规定的，将确认方案提交村集体经济组织成员大会民主讨论决定，接受群众监督。
2.规范工作流程。各县（市、区）要制定农村集体经济组织成员身份确认指导性规范或意见，明确提出规范的工作流程，指导辖区内所有村（组）在群众民主协商基础上制定成员身份确认的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。农村集体经济组织成员身份确认，要以村（组）为单位，在全面摸清人员底数、群众诉求的基础上，制定切实可行的具体程序、标准和管理办法，经集体经济组织成员大会协商确认后进行张榜公示，无异议后再组织实施。推广成员身份确认“研判建议、沟通反馈、实名票决、落空追认”4项机制，做到应确尽确。
3.结果确认备案。成员身份确认结果要进行公示，并通报到所有涉及人员，特别是对未被确认为集体经济组织成员的特殊人群，要做好解释工作，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。经公示无异议的集体经济组织成员名单要在乡镇（街道）登记备案。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体成员身份和集体资产份额。
（三）有序推进经营性资产股份合作制改革。
1.资产量化。资产量化范围由村集体经济组织成员大会或者代表大会讨论决定。在全面清产核资的基础上，将经营性资产和纳入改革范围内的其他资产，以股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。在农民有意愿的情况下，允许根据不同投资来源和有关规定，将资源性资产、经营性资产、非经营性资产登记造册，一并纳入改革范围。鼓励将股份合作制改革扩大到所有涉农村（居），有经营性资产的村（组）特别是城中村、城郊村、园区村和经济发达村，要重点突破。
2.股权设置。根据实际情况，由村集体经济组织成员大会或者代表大会讨论决定股权设置方案。股权设置应以成员股为主，集体股的设立与否及所占比例由集体经济组织成员大会或代表大会讨论决定。成员股可以仅设置人口股，也可以根据实际需要分别设置人口股和农龄股（劳龄股）；有条件且需要的地方也可以设置扶贫股、独生子女奖励股等。
3.股权管理。集体资产量化为股权后，提倡实行静态管理，不随人口增减变动而调整；股权可以在本集体经济组织内部流转。农村集体经营性资产的股份合作制改革，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。
（四）保障农民集体资产股份权利。
1.健全制度。建立集体资产股权登记制度，集体资产量化为股权后，由集体经济组织向股东出具股权证书，记载股份信息，作为其参与集体经济管理决策、享有收益分配的凭证。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产收益分配权落到实处。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的具体办法。
2.权能拓展。稳慎探索农民集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，现阶段只能在本集体内部转让或者由本集体赎回，同时要防止出现持有份额较大股东。鼓励各地在国家法律法规和政策范围内，指导集体经济组织制定集体资产股份继承的具体办法，探索形成可复制、可推广的经验模式。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。
3.产权交易。鼓励县（市、区）、乡镇（街道）依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理服务等平台，建立符合农村实际的区域性产权流转交易市场（中心），开展农村承包土地经营权、集体林地经营权、“四荒”地使用权、渔业水域滩涂使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。制定产权流转交易管理办法，健全交易规则，完善运行机制，促进农村各类产权规范有序流转，激发农村发展活力。
（五）发展壮大农村集体经济。
1.发挥好农村集体经济组织管理职能作用。完成改革的村（组）应建立健全农村集体经济组织，在基层党组织的领导下依法代表成员集体行使集体资产所有权，发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。可根据成员结构、资产情况等，建立经济合作社或股份经济合作社。县级农业（经管）部门负责对农村集体经济组织申报审核、登记注册，并赋予统一社会信用代码。农村集体经济组织据此向有关部门办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，厘清权责边界；有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。
2.因地制宜探索有效发展模式。农村集体经济组织可以采取市场化方式盘活运营集体资产，可以由集体经济组织自主经营，也可以通过承包、租赁、托管、联营、股份合作等方式，由其他主体经营或与其他主体联合经营。支持有条件的集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后生产性服务。积极发展土地股份合作，开发“四荒”等集体资源，发展多种形式土地适度规模经营。充分利用各类集体资产、生态环境和人文历史等资源、集体积累和政府帮扶资金等，做大做强优势特色产业，加快培育农业“新六产”，探索发展壮大集体经济的有效途径，增加农民财产性收入。
3.组织开展扶持村级集体经济发展试点。每年选择一批集体收入3万元以下的村，通过发展股份合作、特色产业、新型业态、服务租赁等形式，增加集体收入，提高村级集体自我发展和经济保障能力。在美丽乡村建设、农村综合性改革试点、农村田园综合体试点、乡村旅游发展等工作中，探索推进农业农村发展的新模式、新业态、新路径，激发村级集体经济发展活力。力争到2020年年底基本消除集体经济“空壳村”，集体经济收入3万元以下的村实现收入翻番。
4.强化政策扶持。在财政政策扶持对象上，将农村集体经济组织与龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体同等对待。支持符合条件的农村集体经济组织优先承担财政支农项目，在农机购置补贴等农业补贴政策上，加大对农村集体经济组织的倾斜力度。以县（市、区）为单位，统筹整合财政涉农资金，重点扶持集体经济薄弱村。专项扶贫资金的安排，也重点支持贫困村依托当地资源优势发展产业项目，在帮助建档立卡贫困群众脱贫致富的基础上，一并培植村级集体经济增长点。鼓励各类资本共同参与村级集体经济发展，探索建立多元化投融资机制。有条件的县（市、区）可以设立扶持村级集体经济发展基金。在国家允许试点的地区，创新开展农村集体产权抵质押贷款业务，缓解农村集体经济发展中的贷款难、贷款贵等问题。
（六）建立健全集体资产监督管理机制。
1.规范财务管理。产权制度改革后成立的新的集体经济组织，要建立专业化的农村集体经济财会、审计监督队伍，严格实行民主理财，规范财务公开，提高农村财务管理规范化水平；设立股东（代表）大会、理事会（董事会）和监事会，完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项要实行民主决策，切实发挥监事会的监督管理作用，保障村集体经济组织成员的知情权、参与权、表达权和监督权，防止少数人操控。资产规模较大的集体经济组织，要实行独立会计核算和资产规范管理。
2.建设信息平台。省级开发建设全省统一的农村集体产权管理信息平台，将清产核资结果、集体经济组织登记、资产财务管理、产权制度改革情况等纳入平台，推动农村集体资产管理制度化、规范化、信息化，逐步实现与全国农村集体资产监督管理平台并网融合。农村集体产权制度改革及清产核资相关数据实行分级填报，逐级审核，由省级汇总后统一上报农业农村部。同时，强化乡镇（街道）、村（居）档案工作，实现农村集体产权制度改革档案管理规范化。
3.加强审计监督。加强农村集体经济审计人员队伍建设，组织开展业务培训，对符合条件且从事农村集体经济审计的人员颁发审计证，实行持证上岗。做好日常财务收支、重大决策事项、债权债务等定期审计。对集体财务管理混乱的村（居），县级党委和政府要及时组织力量进行整顿。建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止发生侵占集体资产的问题，坚决查处发生在群众身边的腐败行为。
五、保障措施
（一）加强组织领导。坚持和加强党对农村集体产权制度改革工作的领导，各级党委书记特别是县、乡党委书记要亲自挂帅，做到亲自部署重要工作、研究重大问题、协调重要事项。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，坚持以党组织建设带动农村集体经济组织建设，使党组织的政治领导力、组织覆盖力、群众凝聚力、社会号召力、发展推动力、自我革新力得到充分发挥。建立健全“省级全面负责、市级协调指导、县级组织实施”的领导机制和工作推进机制，整省试点工作由省农村集体产权制度改革工作领导小组负责，领导小组办公室（省农业厅）发挥好牵头作用，确定专人专班，抓好落实，有关部门分工配合，形成合力。各地结合当地实际制定具体落实措施，积极稳妥推进。
（二）加强政策支持。按照山东省农村集体产权制度改革工作领导小组《关于印发贯彻落实〈中共山东省委、山东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见〉分工方案的通知》（鲁农产权字〔2018〕3号）要求，除严格落实国家和省级出台的财政、税收、金融等支持政策外，各成员单位结合自身职能，分解落实责任，制定具体的贯彻落实措施，在系统内指导支持开展农村集体产权制度改革相关工作。
（三）加强经费保障。从2018年开始，连续三年，省财政每年安排资金用于农村集体产权制度改革整省试点工作。补助资金分配采取因素分配法，统筹考虑各地经济社会发展水平、农村数量、农村人口数量、工作进度等因素，分配到市、县（市、区）。同时，市、县两级根据工作实际需要，原则上分别安排不低于省级补助资金额度的专项经费予以保障，确保农村集体产权制度改革工作不增加村级组织和农民负担。
（四）加强队伍建设。认真贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于加强乡镇政府服务能力建设的意见〉的通知》，健全完善农村经营管理体系，根据农村人口数量充实配备专职工作人员和必要办公设备，确保责任和人员落到实处。建立健全容错机制，落实激励保障等措施，进一步增强基层农经人员投入改革、奉献改革的事业心和责任感。
（五）加强督导检查。组织开展经常性督导调研，做好市、县、乡不同层次的宣传和培训，提高各级党政领导及基层干部的政策水平和业务素质。建立工作月报制度，完善综合评价指标体系，实行定期通报、年中集中督查、年底综合评价制度。
（六）严肃工作纪律。加强改革过程中的矛盾纠纷排查调处，拓展基层农村土地承包调解体系功能，切实将矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态。坚持从严从实作风，确保改革真抓实干，确保上报数据信息真实可靠，对工作中弄虚作假的要严肃问责。各级党员干部特别是领导干部要以身作则，坚决杜绝借改革之机为本人和亲友谋取私利。对在改革中借机低价变卖、转移财产、挥霍浪费等造成集体资产流失的，依纪依规追究相关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
抄送：省委各部门，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省监委，省法院，省检察院。各民主党派省委，省工商联。
山东省人民政府办公厅2018年9月10日印发