各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《深化农村集体产权制度改革加快推进“三变”步伐的实施意见》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
西安市人民政府办公厅
2018年6月6日
深化农村集体产权制度改革
加快推进“三变”步伐的实施意见
为全面贯彻落实党的十九大精神和中省市关于开展资源变资产、资金变股金、农民变股东改革(以下简称“三变”改革)要求，不断深化我市农村集体产权制度改革，进一步激活农村发展内生动力，创新农村发展体制机制，壮大农村集体经济实力，加快脱贫攻坚和美丽乡村建设，特制定本实施意见。
一、充分认识深化农村集体产权制度改革、加快推进“三变”改革的重大意义
一是实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的重大任务。党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革，党的十八大和十九大，以及近年来多个中央1号文件，都对此提出明确要求。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大农村集体经济。各级各部门要提升站位，站在战略和全局高度，不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制，让广大农民分享改革发展成果，确保如期实现全面建成小康社会目标。
二是维护农民合法权益、促进农民增收的有效途径。农村集体资产是农村集体经济组织成员的主要财产，也是农业农村发展的重要物质基础。广大农民群众对此高度关注，顺应农民群众的新期待，加快明晰农村集体资产的归属，赋予农民对集体资产更多的权能，不仅有利于维护农民的合法权益，增加财产性收入，而且有利于优化农村资源要素的配置，拓宽农民增收的渠道。
三是增强集体经济发展活力、提高农村治理能力的重要举措。通过农村集体产权制度改革，建立新的治理体系和经营体系，发展农民股份合作等多种形式的合作和联合，有利于激活农村各类要素潜力，完善现代农业生产体系、经营体系、治理体系，增添农业农村发展新动能。当前，集体收益分配中的矛盾和利益冲突日益凸显，管理经营中存在的问题突出，侵占群众财产权益现象比较严重，制约了农村的和谐稳定和发展。深化农村集体产权制度改革，能够从根本上解决农村集体产权模糊、主体缺位、机制不活、分配不公、管理不严、监督不力等问题，建立起民主、公正、透明、科学、规范、有效的管理机制，从源头上预防和减少矛盾问题，切实维护农村社会的和谐稳定，有效促进农村集体经济发展，保障农民合法权益。
二、总体要求
(一)指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，牢固树立新发展理念，认真落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神，以打造“股份农民”为核心，以产业发展为支撑，以股份联营为关键，以三产融合为渠道，以打造美丽乡村为基调，以建立农村治理体系为保障，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，鼓励基层大胆探索、创新突破，探索集体经济新的实现形式，充分发挥农民主体作用，加快推进农村“三变”改革，促进农民增收、产业增效、生态增值，为打赢脱贫攻坚战、加快推动乡村振兴、实现农业农村现代化奠定坚实基础。
(二)基本原则。
坚持创新发展、大胆探索。鼓励积极探索、大胆创新、积累经验，要靠改革破解难题，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。要立足资源禀赋，发挥比较优势，探索推行农村一二三产业融合发展方式，培育壮大优势产业。
坚持生态优先、绿色发展。牢固树立和践行“两山”理念，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，牢牢守住发展和生态两条底线，大力推进生态产业化、产业生态化。
坚持引进资本、融合发展。鼓励社会资本与农村集体经济组织和农户开展股份合作，构建以股权为纽带的利益联结机制。推广社会资本与农村集体经济组织合作模式，鼓励工商企业投资发展现代种养业和农业多种经营，落实完善扶贫产业引导基金政策，引导社会资本加大对易地搬迁和产业扶贫的投入力度，支持工商资本进入农业农村生产生活服务业。
坚持统筹发展、治理并重。用发展的理念破除制约农业经营主体活力和要素优化配置的障碍，注重用市场机制激活农村存量资产、自然资源和人力资源，实现资源优化重组、合理配置，提升全要素生产率，完善治理体系建设，做到发展与治理并重。
(三)目标任务。
通过资源要素挖掘，加速激活农村“沉睡”资源，使农村发展动力更强;通过引导农民入股，深度参与产业化经营，使农民增收渠道更广;通过合作经营，使农村集体经济不断壮大;通过基础设施配套和乡村整治建设，使农村变得更加美丽;通过治理体系建设和完善，使农村存在的突出问题和矛盾得到有效解决，农民财产权益和民主权利得到充分保障。2018年基本完成农村集体资产清产核资工作，完成1300个村集体产权制度改革任务，同步推进142个贫困村“三变”改革;2019年完成全市所有村集体产权制度改革任务;2020年基本构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，农村基本经营制度进一步巩固，农村治理结构和治理机制进一步完善，实现百姓富、产业兴、生态美的有机统一。
三、主要措施和方法
(一)有序推进农村集体产权制度改革。
进一步加强清产核资工作，将资源性资产、经营性资产和非经营性资产，分别登记造册备案，妥善处理账证不符、账实不符、债权债务、坏账核销等问题，建立管理台账，实行信息化管理;按照相关文件规定，依法开展集体经济组织成员身份界定工作;指导农村集体经济组织及时成立股份经济合作社，进一步加强合作社规范化建设，建立健全股东(代表)大会、董事会、监事会制度，充分发挥“三会”制度在经营管理中的作用，引导合作社依法运行、依章办事、依规管理。
(二)加快培育新型农业经营主体。
实施新型农业经营主体培育工程，扎实做好农民专业合作社市级“十佳”示范社、优秀示范合作社、市级示范家庭农场评审认定工作。以专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业为重点，大力培育新型农业经营主体，积极转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展、深度融合，促进小农户和现代农业发展有机衔接。
(三)精准定位集体经济组织产业发展。
区县、镇街政府要结合村情及自然资源禀赋等因素，因地制宜制定产业规划，积极引导农民立足主导产业，充分发挥龙头企业的资金、技术、品牌、人才优势，与改革村的优势农业产业以及资源、劳动力等要素有机结合，坚持以市场为导向、以经济效益为中心，实现农业规模化、产业化、标准化、品牌化发展，延长生产加工销售产业链，促进一二三产融合发展，提高组织化水平，壮大集体经济，实现共同富裕。
(四)加强财政保障及资金整合。
研究在不改变财政资金使用性质和用途的前提下，按照集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式，集中投入到合作社、企业、家庭农场等经营主体形成股权，按股权比例分享收益的机制，提高各类投入农村资金的集中度和使用效益。
(五)加强农村治理体系建设。
加大农村治理结构建设指导力度，推行在村党支部领导下，有村委会、村监事会、村集体经济股份合作社、村产权交易中心、村政务服务中心并行的治理结构体系建设。确保村集体经济组织有效发挥管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员四个职能，实现在选民资格、组织功能、干部管理、资产账目、议事决策上“五分离”。通过农村治理体系建设，实现农户家庭电视屏、电脑屏、手机屏(APP或公众号)，村集体电子显示屏“四屏”公开信息化管理模式，将群众的知情权、参与权、表达权、监督权落到实处。
(六)加强农村集体资产监管工作力度。
进一步完善“市级统一建设产权交易服务中心，区县、镇街有产权交易服务中心、村有产权交易服务站、组有产权交易联络点”(简称“一建四有”)的四级农村产权流转交易服务体系建设。研究制定农村产权流转交易办法、规则等相关配套政策措施。进一步拓展完善市、区县农村产权流转交易资产评估、融资担保、纠纷调处、风险防范等功能。加强农村集体集体资产监管及规范农村财务管理工作，强化制度落实，重点加强对城中村、城郊村、经济发达村改造后集体经济的监督管理，开展定期、定向村级经济审计监督和干部离任审计，切实维护农民群众的合法权益。
(七)不断强化法治社会服务保障。
建立健全法律援助服务机制，建立法律服务团队，对农村集体产权制度改革村，特别是城中村、城郊村、经济发达村改革过程中出现的问题、矛盾、权利义务约定、合同签订及相关法律问题提供法律保障、咨询和服务。以区县政府为主导，帮助农民和经营主体完善相关法律手续。对基层农经工作人员进行法律法规政策的培训，使参与改革的工作人员对这些法律政策都熟悉、理解，并能运用法律政策解释改革中的涉法问题。
四、明确职责，加大推进力度
(一)农林部门要加强对各区县、开发区农村集体产权制度改革工作的指导力度，加快农村产权交易体系建设，强化农村集体资产监督管理，促进农村治理体系建设，积极培育、引导各类农业经营主体与农村集体经济组织合作发展，推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。
(二)国土部门要加大农村“三块地”试点改革工作力度(农村土地征收、集体建设用地入市、宅基地制度改革)，加速完成试点村集体建设用地和农民宅基地使用权、“四荒”地使用权等确权颁证工作，扎实推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革;推进房地一体化农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证工作;研究出台支持农村集体经济组织预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施建设、支持有条件的试点村开展土地增值收益调节金转税费制度的具体实施办法;指导不动产登记部门积极推动农房确权颁证、抵押贷款、房屋入股、开发利用等工作，充分将资源变资产，发展壮大股份经济，使农户长期收益。
(三)水务部门要加强对农田水利基础设施的投入力度，加大项目、资金向农村集体经济组织的倾斜力度，抓好小型水利设施使用权向各类经营主体流转工作，促进农村集体经济发展。
(四)税务部门要严格落实好财政部、国家税务总局《关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》精神，支持农村集体经济组织健康发展，促进农村集体股份经济组织更好地参与市场运营。
(五)财政部门要加强涉农资金整合统筹，加大对农村基础设施建设和农村集体经济组织改革主体发展的投入，确保每个试点村有壮大集体经济发展的资金。要充分发挥财政资金杠杆作用，吸引集体资金、农民自筹资金、社会资金和金融资金参与支持农村集体经济组织的发展。支持区县组建政策性融资担保体系并参与市级政策性融资担保体系建设，为农民和集体经济组织的产业扶贫、涉农贷款，集体经济组织的发展等提供融资担保支持，做到以财政资金撬动社会金融资本。
(六)金融管理部门要积极协调国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行落实国家相关支农、惠农信贷政策，支持农村集体经济组织发展。鼓励银行业金融机构特别是农村合作金融机构、农业银行、邮政储蓄银行等主要涉农银行业金融机构进一步健全服务体系，下沉服务中心，创新金融产品，提高服务水平。大力支持银行业机构全面落实中省扶贫小额信贷政策和支农惠农信贷政策，积极搭建融资对接平台，不断拓宽农村集体经济组织融资渠道。逐步将农村集体经济组织纳入评级范围，降低融资门槛，放宽担保条件，扩大抵押范围，积极开展全市农户信用等级评定工作。市金融办协调人民银行西安分行营管部要及时下发文件，安排各银行及时为农村集体经济组织开设账户，支持农村集体经济组织开展经营活动。复制推广农村产权抵押贷款试点经验，鼓励金融机构探索扩大贷款抵(质)押担保物范围。及时总结试点经验，并在具备条件的区县予以推广。同时，金融部门要着力推动农村金融服务体系建设，拓宽金融渠道，不断深化农村金融改革，加大对乡村振兴、农村集体产权制度改革的金融支持力度。
(七)招商部门要严格落实招商引资、中小企业发展优惠政策，积极组织招商会、对接会等活动，引导农村集体经济组织主动与外部企业对接合作发展，带动当地经济发展。
(八)商务部门要积极落实电商助农增收政策，完善“互联网+现代农业”各项扶持政策，重点在特色农产品优势区、集中区和“一村一品”区域，培育电商龙头企业，构建高效便捷物流配送体系，推动商贸、供销、邮政、电商互联互通，确保每个涉农区县培育1—2家电商龙头企业、每个镇(街)建立一个电子商务服务站。
(九)编制人社部门加强基层农经队伍体系建设工作力度，恢复和健全镇街农经机构，重点加强对新城、碑林、莲湖三区农经工作机构的恢复工作，确保每个区县、镇街都有专门的农经工作机构和与工作任务相匹配的专职农经工作人员推进改革工作。同时，积极落实返乡青年创业政策，加大对返乡青年创业的支持力度，为返乡青年等人员创业提供服务，支持本村大学生回乡参与集体经济组织发展，为经济组织注入人才动力。
(十)城建部门要坚持把农业农村作为国家固定资产投资重点领域，明确投向农村的基础设施建设、农村产业发展重大项目，以村集体经济组织或集体经济组织与新型经营主体联合组建的有限责任公司为实施主体，实行“建管护一体化”机制，改善提升农村水电路网基础设施建设水平，加强公共服务配套设施，扎实推进美丽乡村建设。创新农村小微型基础设施建设管护机制，优先支持农村集体经济组织承担便道建设、农村环境整治、物业管理等公益项目。
(十一)旅游部门要紧扣全域旅游发展理念，按照建设美丽乡村要求，扎实贯彻落实《关于支持乡村旅游发展的实施意见》(市旅发〔2015〕34号)，指导有条件的农村集体经济组织发展休闲旅游、民宿旅游、农业体验等业态，制定乡村旅游示范村评定标准并开展评选，促进当地村民就业，增加集体和群众收入。
(十二)保险部门要加大农业政策性保险工作力度，逐步扩大保险品种和保险规模，增加保费补贴范围。支持保险公司在开展养殖业、种植业保险的基础上，进一步拓展涉农保险业务。支持保险机构开展村级集体经济组织专项保险业务，为村级集体经济组织生产、销售提供全流程的风险咨询和管理服务。
(十三)组织和民政部门要加强对农村基层党组织、村委会的管理指导，充分发挥基层党组织和村委会的领导作用，选好配强村党支部书记和村委会主任，依法依规扶持集体经济组织规范运行。各区县、镇街党委组织部门要根据产业发展、区位优势，适时成立联村党委，加大融合发展力度，促进适度规模经营。
(十四)质检部门要将农村集体经济组织登记证书纳入统一社会信用代码进行管理，为农村集体股份经济组织参与市场竞争创造条件。
(十五)工信部门要加快完成光纤到村、移动信号全覆盖工作。
(十六)司法部门要利用现有法律手段，重点做好“法律进村(社区)”工作，调整法治宣传重点，利用微信公众号、电视专栏等法治宣传平台，深入宣传农村集体产权制度改革相关法律知识，营造良好的法治氛围。深入农村(社区)，加强调查研究，着力做好农村集体产权制度改革相关法律问题的收集整理工作。积极做好法律援助服务，对农村集体产权制度改革中涉及集体、个人财产需要公证事项，做好公证服务。加强改革过程中的矛盾纠纷摸排调研工作，认真做好农村产权纠纷化解工作，努力把矛盾化解在基层，促进社会和谐稳定。
(十七)各区县、开发区要整合各类扶贫资源、资金和项目，建立健全农业龙头企业、农民合作社与建档立卡贫困户的利益联结机制，把贫困群众与企业、合作社、家庭农场等经营主体有机连接起来，增强扶贫工作针对性和实效性，促进农民增收致富，加大对贫困地区农产品品牌推介营销支持力度。
五、创新模式，发展农村集体经济
(一)资源开发型。
支持对村级集体未承包到户的土地、森林、山岭、“四荒”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)地、园地、水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式开发;利用村级集体机动地、土地整理、村庄整治、移民搬迁宅基地复垦等节余的土地和新开发增加的水、土资源及其他可利用的集体所有资源，开发村级集体经济组织增收项目。鼓励机关事业单位优先就近有偿利用农村集体土地、山林、水面、房屋等资源建设生态文明教育实践基地或党性教育实训基地;鼓励多种所有制的经济组织、企业参与资源开发。
(二)资产盘活型。
清查明晰农村村级集体资产产权，盘活村级集体闲置的办公用房、门店、厂房、仓库、校舍等设施设备。具备经营条件的村，可选准主业、突出特色自主经营，或由村内有实力的家庭农场、种养大户、经济能人和企业、合作社租赁托管经营，实现集体资产保值增值。政府投资形成的农村饮水、小型灌溉、垃圾处理、文化娱乐、房产物业等资产，可交由村级集体经济组织持有和管护。
(三)产业带动型。
支持农村村级集体经济组织按照区域化布局、规模化发展、标准化建设、品牌化经营的路径，因地制宜、结合实际，重点围绕苗木花卉、乡村旅游、中蜂、猕猴桃、核桃、奶山羊、食用菌、葡萄、设施农业、石榴十大扶贫产业，发挥“大产业”在区域发展和群众增收方面的稳定性和长效性作用。同时推进花椒、草莓、樱桃等小众特色产业发展。条件允许的农村，可开发光伏产业，拓宽村级集体经济收入渠道。鼓励农村利用闲置资产与企业合作兴办加工企业和服务企业，大力发展农产品加工、储藏保鲜等经营项目。
(四)服务创收型。
支持农村村级集体经济组织领办创办农业服务队、运输公司、益农信息社等服务实体，发展信息、农机作业、订单收购、代购代销、代种代收、统防统治、育种育苗、加工物流、集中运输等服务业。鼓励村级集体经济组织牵头组建劳务合作社或劳务中介公司，承接劳务输出、环卫清洁、河道保洁、物业管理、社区服务、村级公路养护、绿化管护、家政服务、企业后勤等业务，增加集体经济收入。通过政府购买村集体提供的相关服务，支持村级集体经济组织承担政府履行的统防统治、社会养老等服务和水利设施、农贸市场等管护业务。支持具备条件的农村，通过代办通讯、电力、保险等业务，增加集体经济收入。
(五)物业租赁型。
鼓励和支持农村集体经济组织利用村级集体建设用地和留用地，采取所有权归村集体、一定年限经营权归承建单位、村集体收取租金等方式建设集体物业。鼓励有条件的农村，在城镇规划区等区位优势明显地区，通过异地兴建、联村共建等形式，兴建专业市场、门面商铺、仓储设施、车库泊位、厂房、娱乐设施、广告设施等物业。对地理位置偏远或受规划限制、资源匮乏、就地发展困难的农村，可探索通过行政划拨、政府购买等方式在当地县城或街镇规划区，异地兴建或购置物业。
(六)乡村旅游型。
鼓励具有民俗文化、田园风光和自然景观资源的农村村级集体经济组织领办创办乡村旅游经济实体，挖掘乡村旅游资源，拓展农林多种功能，开发农家乐、度假村、采摘园、农耕体验、生态体验、森林人家、休闲农庄等特色小镇、田园综合体乡村旅游项目，或引进社会资本开发乡村旅游业，村级集体经济组织通过拓展配套业务，增加集体经济收入。
(七)村民联动型。
鼓励农村村级集体经济组织与农户合作，依托政府扶持中小微企业相关政策，利用政府帮扶资金、集体闲置房屋、农户老宅等，挖掘当地民间传统工艺、偏方，联合创办加工制造、民族手工艺、特色食品、创意设计等企业。鼓励农村村级集体经济组织与农户联合，流转农户承包的土地、水面、山林等，建立农产品加工原料生产基地，村级集体经济组织与农户按约定联合经营。鼓励农村村级集体经济组织与农民建筑队组建工程施工企业，承接农村交通、农田水利、旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设等工程。
(八)社村共建型。
发挥供销系统贴近农村、服务“三农”的优势，支持基层供销社与村级集体经济组织合作共建农产品基地、农产品交易市场、农村社区综合服务社、电子商务服务点等社会化服务平台，开展合作生产和经营。完善农产品营销体系，发展农村电子商务，开展农产品网上交易，实现联营共赢，为农民生产生活提供多样化综合服务，发展合作经营。
(九)社会帮扶型。
利用现有定点帮扶平台和机制，充分发挥各帮扶单位的优势，为农村集体经济组织提供项目、资金、技术、智力等支持，帮助定点村加快发展村级集体经济。支持社会团体、基金会、非公经济组织等各类组织通过开展志愿服务、人才支持、扶贫募捐等形式，采取一帮一、一帮多、多帮一等办法，帮助农村筹措资金、出思路、上项目、强产业。
(十)股份合作型。
支持农村村级集体经济组织与企业、合作社和其他经济组织开展股份合作。将农村集体所有的土地、山林、水面等资源性资产，闲置的房屋、建筑物、机器设备、工具器械、农业基础设施和村集体所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，入股或者参股农民合作社、经营稳健的工商企业开展股份合作经营;支持村级集体经济组织参与水电资源开发，赋予土地被占用的村集体股权;支持镇街、村民之间打破行政区划和地域限制，开展多层次、多渠道、多方面、多要素的合作。
六、加强领导，精心组织实施
(一)严格落实工作机制。
各级党委、政府要把深化农村集体产权制度改革，加快“三变”步伐纳入重要议事日程，做到领导到位、责任到位、措施到位、人员到位，特别是区县、镇街党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。各区县农村集体产权制度改革领导小组要定期召开工作汇报会、研讨会、现场推进会，有效推进改革，领导小组办公室要发挥牵头抓总的工作职能，充实力量，切实负责起改革工作组织协调、督促检查、指导培训、宣传引导、统计调度等任务。要加强贫困村“四支队伍”的整合管理，进一步明确“四支队伍”的职责分工，提升驻村工作队、第一书记、包村干部、村“两委”班子的战斗力。
(二)加大培训宣传力度。
要加大农村集体产权制度改革培训力度，认真抓好干部培训，让干部职工懂改革、抓改革，把区县、镇街党政班子成员培养成为抓改革的行家里手，把村干部和驻村干部培养成为改革的操盘手，把涉农部门干部培养成为改革的推动者、服务者。要采取编写通俗读本、漫画手册等各种喜闻乐见的形式，重点做好广大农民的培训，引导农民知晓改革、参与改革、受益改革。各级宣传部门要高度重视农村集体产权制度改革宣传报道，鼓励企业与农村集体经济合作社合作开展市场经营活动，要在电视、报纸等媒体上开辟专栏每月定期宣传，及时报道工作动态和进展，及时宣传工作中好的经验和做法，及时反映各项工作取得的新成效，努力形成社会各界共同参与农村集体产权制度改革的舆论氛围。各区县、开发区要对先进典型、特色亮点工作进行总结提炼，做好新闻线索提供、亮点素材报送等工作。
(三)建立部门包抓机制。
为加快推动我市农村集体产权制度改革，市上已建立市级部门包抓机制。各包抓部门要定期督导，及时掌握工作进展，对改革过程中遇到的困难和问题，协助区县、开发区提出有效解决办法;要积极引进社会企业及下属企业通过带资金、带技术，与农村集体经济合作社合作开展市场经营活动，联合开发农村资产资源，发展壮大村级集体经济，实现合作互赢。
(四)强化督导检查考核。
要将农村集体产权制度改革纳入全市目标责任考核，开展月检查、季度点评、半年总结、年终考核。各级督查部门要牵头采取专项督查、明察暗访、问卷调查等多种方式，不定期开展督促检查，增强督查的针对性和实效性，督查情况要及时通报。各级纪委要把查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题作为主要工作任务。各级组织部门要把改革成效作为考核领导班子和领导干部的重要内容，作为评选先进和干部选拔任用的重要依据。市农林委、市扶贫办要加强督促检查，采取日常检查、重点督查和不定期抽查等方式，督促区县、开发区和相关部门抓好工作落实。要充分用好“三项机制”，对推进改革成效明显、成绩突出的单位和个人，给予表彰奖励;对不负责任、工作不力、慢作为、不作为的严肃问责。