濮阳市人民政府关于盘活城镇存量建设用地助力百城建设提质工程的实施意见（试行）

濮政〔2017〕51号

---

各县（区）人民政府，开发区、工业园区、示范区管委会，市人民政府有关部门：为深入贯彻落实十分珍惜和合理利用土地的基本国策，强化政府对土地市场的科学管理和有效调控，推进存量建设用地再开发工作，进一步提升我市建设用地综合利用水平，促进土地资源节约集约利用，助力百城建设提质工程，根据《国土资源部节约集约利用土地规定》（国土资源部第61号令）、《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）、《河南省人民政府关于进一步加强节约集约用地的意见》（豫政〔2015〕66号）等文件精神，结合我市实际，制定本实施意见。
     一、总体要求
（一）指导思想
以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指引，深入贯彻落实习近平总书记对河南着力打好“四张牌”的要求，按照省委、省政府加快推进新型城镇化，实施百城建设提质工程的决策部署，统一思想，提高认识，树立土地储备、开发、经营、调控的管理理念，坚持超前谋划、科学规划、统一整理、公开出让的原则，以盘活用好土地为原则，加强土地资源、资产、资本一体化运作，延伸土地价值链条，实现土地有效管控和有序开发，为经济建设和城乡发展提供用地与财力双重支撑。
（二）基本原则
1．坚持依法合规、规划运作原则。认真贯彻落实《土地管理法》等法律法规关于节约集约用地、盘活利用低效用地的有关规定，严格按照规定程序、方式、方法推进工作。建立健全政府领导、部门协同、公众参与的工作机制；坚持规划先行，科学制定和实施盘活城镇存量建设用地专项规划和年度安排，确保稳步有序开展。
2．坚持严格标准、实事求是原则。严格界定城镇存量建设用地范围，严格遵循开发条件和审批程序，坚持实事求是，区分情况分类处理。
3．坚持市场方式、因势利导原则。运用市场机制和手段，鼓励土地权利人和社会力量参与改造开发，形成多样的改造开发模式。
4．坚持利益共享、多方共赢原则。兼顾各方利益，完善激励机制，统筹安排公益用地和产业调整用地，让群众共享盘活城镇存量建设用地的成果。
（三）工作目标
盘活存量建设用地是建设资源节约型社会的重要抓手，着力于以最小的土地资源消耗来保障经济社会建设，改变资源浪费和低效利用，实现资源的高效开发、综合利用、循环利用和集约利用，为国民经济长期可持续发展和国家安全提供支撑。将城镇低效用地再开发、批而未供土地消化利用和闲置土地处置等工作与土地收购储备工作有机结合，有效衔接，统筹考虑，合理管控土地收购储备入库的规模，加大对土地供给的监管，为经济社会发展提供建设资金支撑。各县（区）政府（管委会）前五年平均供地率不低于65%；平均土地征收率不低于75%；年度内供地率不低于30%。力争到2020年，全市盘活存量建设用地30000亩，实现出让总价款不低于200亿元。
二、工作安排
（一）界定城镇存量建设用地盘活范围
城镇存量建设用地指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用及利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。主要包括权属清晰无争议的批而未征土地、征而未供土地、闲置土地、城镇低效用地及不符合城乡规划用途的存量城镇建设用地（单独选址建设项目用地除外）。
（二）开展存量建设用地调查
各县（区）政府（管委会）要根据本地实际，充分利用第二次土地调查、地籍调查、工业用地调查等成果，以乡（镇、办）为单元，开展存量建设用地利用现状及潜力调查，摸清存量建设用地规模、分布、产业类型、投入产出、综合效益及再开发潜力等状况，汇总调查数据并建立数据库。数据库实行标准化建设，实现数据共享。
（三）建立存量建设用地项目库
各县（区）政府（管委会）对符合要求列入存量建设用地再开发利用的地块及用地范围标注在城乡规划图上，填写再开发地块基本情况。县（区）政府（管委会）国土部门配合县（区）政府（管委会）将调查数据矢量化，并套合土地利用总体规划图和土地利用现状图，进行数据分析，建立本地区存量建设用地项目库。
    （四）编制存量建设用地再开发专项规划（2018—2020年）和年度实施计划
各县（区）政府（管委会）应根据产业发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划，会同相关部门科学编制存量建设用地再开发专项规划（2018—2020年）。存量建设用地再开发专项规划应以再开发单元为单位，将每一个纳入专项规划的拟改造地块作为一个再开发单元。编制专项规划应按照“突出重点、先易后难、分步推进”原则，以存量建设用地项目库为基础，明确存量建设用地再开发目标任务、性质用途、规模布局。存量建设用地再开发专项规划由县（区）政府（管委会）完成编制并经市规划、国土部门审核后，报市人民政府批准实施。依据存量建设用地再开发专项规划，应同步编制年度实施计划，经县（区）政府（管委会）批准后实施。年度实施计划对存量建设用地年度盘活的总量、结构、布局，每宗土地的位置、面积、规划用途、所需补偿资金、资金到位情况以及供地的时序、方式要做出科学安排。
（五）建立项目库动态更新机制
建立有进有退、优胜劣汰的存量建设用地再开发动态管理机制。每年定期开展存量建设用地补充更新调查工作，同时更新完善存量建设用地利用现状成果数据库。根据存量建设用地利用现状及地方经济社会发展状况，修改完善再开发专项规划和年度实施计划。
三、政策措施
    （一）加快推进“批而未征”、“征而未供”土地开发利用
1．加快推进前期开发。对征地、拆迁等政策处理不到位的，项目所在地政府要强化征地政策处理责任，切实加大政策处理力度；因城市规划调整原因导致批而未供的，要按照城市规划相关要求，及时调整用地性质；对因项目自身原因或资金未落实等情况的，由项目实施主体及其上级主管部门制定消化利用方案加快实施。
2．严格报批条件审查。各县（区）政府（管委会）在申请新增建设用地的同时，须明确新增建设用地的征收、供应、开发利用时间节点和工作措施，明确责任单位和责任人，列入党委、政府督查台账，限期完成土地的征供工作。建立农用地转用和征收预评估机制，对前期工作不到位或征地补偿资金未落实的项目，不予办理农用地转用和土地征收报批手续；对拟以划拨、协议方式供地的项目和工业项目，可以预收相关费用，由申请用地单位缴纳；以招标、拍卖、挂牌方式供地的（工业项目除外），县（区）政府（管委会）财政部门需出具报批费用、征地补偿费已筹集到位证明。
    （二）加大推进闲置土地处置利用力度
1．多种方式促进闲置土地利用。因项目、资金、市场等原因造成土地闲置的，要分类施策。一是对确有开发建设计划的土地使用权人，在出具开工承诺后，按合同约定缴纳违约金后开发建设；二是对确实无法按照土地出让合同（或划拨决定书）约定开发建设的土地使用权的，划拨用地按原供地成本收回，待重新供地时结算收回成本；工业用地采取协商收回，待重新供地时结算收回成本，土地出让合同自动终止。
    2．落实制约措施。对不按规定接受处置的闲置土地，各级国土管理部门不得受理该宗地使用权转让、抵押变更等手续。对因企业自身原因造成闲置的土地，暂停该土地使用权人（含股东）新土地项目竞买资格，并收取闲置地块的闲置费。加快企业信用管理制度建设，将土地闲置等违法违规行为纳入到诚信管理体系，建立黑名单制度并向社会公布，倒逼企业依法依规用地。
    （三）提高低效建设用地再开发利用水平
1．在符合相关规划的前提下，经市、县（区）政府（管委会）批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务、科技创业载体、互联网+等新产业、新业态的，可实行继续按原用途和土地使用权类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年，过渡期满后，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理用地手续，符合划拨用地目录的，可以划拨方式供地。
2．土地用途变更为战略性新兴产业、生产性服务业等国家支持发展的新产业、新业态的，按相关程序认定，经市、县（区）政府（管委会）批准，可采取协议方式办理用地手续。此类土地再开发后需分割转让的，可按幢或层作为最小分割单元转让，分割转让的建筑面积不超过开发后总建筑面积的30%，相关要求须在土地出让合同中明确约定。
3．禁止任何单位或个人未经批准，擅自转让以划拨方式取得的国有建设用地使用权，凡国有划拨土地使用权和工业项目用地按规划拟改变为商业、旅游、娱乐或商品住宅等经营性用途的，必须由市、县（区）土地收购储备机构统一收购储备后，通过一级土地市场以招标、拍卖或挂牌方式予以供应。
4．政府因实施城市规划进行旧城区改造，对需异地搬迁的符合国家产业政策且符合投入产出要求的工业项目，经依法批准收回原国有土地使用权的，按照不超过原用地规模的原则，可以采取协议出让方式为原土地使用权人异地置换原用途的土地使用权。
5．创业苗圃、孵化器、加速器项目建设用地，按照工业用地供地政策管理。在不改变土地用途的前提下，科技企业孵化器使用的高标准厂房可以按幢、层等固定界限的部分为基本单元分割登记、转让。
6．城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。
7．在城镇低效用地再开发专项规划范围内，符合土地利用总体规划，经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地，按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理。
用地行为发生在1986年12月31日前的，由市、县（区）国土管理部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，依法办理不动产登记手续。
用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷，迄今被征地农民无不同意见的，依照1988年修订的《土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）措施后按土地现状办理征收手续。
用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的，符合土地利用总体规划，已与村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实的，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷，迄今被征地农民无不同意见的，依照1998年修订的《土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）措施后按土地现状办理征收手续。
    四、保障措施
    （一）强化政府对土地一级市场的主导权
    确保政府对土地一级市场的垄断地位。市、县（区）政府（管委会）要通过土地的统一规划、统一征收、统一储备、统一开发和统一供应，实行“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头出水”，坚决将土地开发利用的主导权牢牢掌握政府手中，有效调控、科学安排土地供应的规模、节奏和时序，保证经济社会发展用地需求。
（二）围绕百城提质，编制土地储备规划和年度计划
市、县（区）政府（管委会）要结合“十三五”时期国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等，重点围绕百城建设提质工程，组织编制土地储备中长期规划，结合土地利用年度计划和土地市场供需状况、重点项目实施方案、旧城改造及低效用地再开发项目安排等，进一步改进土地储备年度计划编制，加大对存量闲置、低效土地的收储力度，助推经济结构调整和产业转型升级。
    （三）强化土地收购储备资金保障
积极争取土地储备专项债券资金。市、县（区）财政部门、国土部门，要根据土地市场情况，详细测算土地储备资金需求，最大限度争取土地储备专项债券下达我市的分配额度。财政部门要加大土地收购储备资金投入力度，将土地储备项目所需资金纳入年度政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排。
各级财政部门要切实保障盘活城镇存量建设用地所需工作经费，将存量建设用地调查和建库、再开发专项规划、收购储备规划、年度计划以及城乡建设规划、控制性详细规划的编制费用足额列入预算，从土地出让收益中列支。
（四）围绕土地储备，用足用好政府购买服务、政府采购政策
针对土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿，积极探索政府购买服务方式，建立规范运作的工作机制。明确购买主体、购买内容、承接主体资格和各部门职责，制定工作程序和操作流程。市、县（区）要加快整合成立国土资源投融资平台，鼓励其采用政府购买服务方式推进项目。积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设；按照《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）精神，研究探索通过PPP模式，合作开展土地前期开发工程项目。
    （五）加大打击违章建筑力度
对全市存量建设用地上的违章建筑开展专项清理活动。对违章建设零容忍、严打击。市城市综合执法部门、各县（区）政府（管委会）要相互配合，发挥合力，明确拆违工作标准和重点，迅速行动。要做到拆除违章建筑和见绿并行，对违章建设做到即时发现，即时拆除，力争违章建筑零增量。
    （六）强化城乡建设规划编制保障力度
存量建设用地再开发专项规划要以再开发单元为单位，将每一个纳入专项规划的拟改造地块作为一个再开发单元编制规划。市、县（区）规划部门要组织编制或修订控制性详细规划，结合功能定位、产业业态、设施配套条件等，具体确定转型区域用地规模、空间布局、开发强度、配套设施、道路系统、绿化环境等控制要求。
（七）严格经营性土地供应管理
坚持市场在资源配置中起决定性作用，建立统一开发、竞争有序的土地市场体系，落实好网上交易制度，经营性土地（含商品住宅、商业、办公、旅游、娱乐用地等）严格实行招标、拍卖、挂牌方式出让。具体的出让方式、出让条件、起始（叫）价格和出让底价，要严格执行市、县（区）政府（管委会）土地资产管理委员会集体决策制度和“阳光交易地产”制度。
    （八）加强组织领导
盘活存量建设用地工作涉及面广，政策性强，各级政府要高度重视，加强组织领导。盘活存量建设用地工作，要在市土地资产管理委员会统一领导下开展工作。市土地资产管理委员会统揽全局，把握方向，听取汇报，部署任务，检查进度，协调解决工作中存在的问题和困难。各县（区）政府（管委会）主要领导要承担起第一责任人的职责，做到“一把手”带头，深入一线，深入现场，把握进度节奏，解决关键问题，切实做到领导落实、任务落实、资金落实、责任落实，有序开展本辖区内盘活存量建设用地工作。各有关部门要充分发挥职能作用，齐抓共管，密切配合，切实履行好各自职责。
本实施意见自印发之日起执行，试行期一年。




                                                                                                    2017年10月13日