各县（区）人民政府，高新区、工业园区管委会，市人民政府各部门：
加强土地开发利用管理，实现土地合理高效利用，是贯彻落实科学发展观，加快经济发展方式转变的内在要求，是破解土地供需矛盾、保障发展空间拓展、维护群众利益的重要途径。为进一步提升土地管理水平，提高建设用地保障能力，确保重点项目顺利落地和加快县域经济发展，更好地促进工业化、城镇化、农业现代化“三化”协调推进科学发展，实现市委提出的“二三五”奋斗目标，根据《河南省人民政府关于进一步加强土地开发利用管理的若干意见》（豫政〔2011〕27号）精神，结合濮阳实际，提出如下实施意见。
一、指导思想和主要目标
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕市委提出的“二三五”奋斗目标，以落实资源节约优先为战略，以加快资源利用方式转变为主线，以实现土地“有效保护、有序开发”为目标，以推进国土资源管理改革创新为核心，建立健全农村土地整治、节约集约用地和强化监督管理机制，进一步提高土地资源保障能力和保护水平，促进全市经济社会健康发展。
（二）主要目标
1．强化责任、坚守红线，落实最严格的耕地保护制度，力保粮食安全。实行耕地数量、质量、生态全面管护。坚守“26.92万公顷耕地”和“22.75万公顷基本农田”红线，确保总量不减少，质量不降低，布局更合理。
2．争取支持，用好增量，力保国家、省、市重点项目及时落地。坚持有限指标保重点，努力增加土地供应。争取使用省新增建设用地计划指标不低于466.67公顷，全力保障“一个载体、三个体系”（以产业集聚区为载体，现代产业体系、现代城镇体系、自主创新体系）和国家、省、市重要基础设施建设以及产业结构调整和民生工程项目用地需求。
3．挖掘潜力、盘活存量，力保县域经济和社会发展用地。加大农村土地整治和城镇低效闲置土地清理处置力度。通过土地综合整治，力争实现今冬明春补充耕地3333.33公顷以上，为新农村建设和县域经济发展拓展更多的用地空间。
4．多策并举，提高质量，力保土地资源节约集约和高效利用。建立并全面推行节约集约利用土地奖励机制，单位建设用地投资强度平均提高30%以上，努力实现全市单位生产总值增长消耗新增建设用地明显下降，土地收益幅度赶上全省平均水平。
5．规范运作、严格监管，力保依法、依规管理和使用土地。进一步健全联合执法协调机制。做好土地卫片执法检查和相关问责工作，始终保持打击违法违规占用耕地的高压态势，确保全市违法违规用地比例低于9%，实现“零问责”、“零约谈”。
二、主要政策举措
（一）健全农村土地整治机制，统筹城乡土地利用
1．科学编制并从严落实农村土地整治规划。依据土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划和乡村建设规划，组织编制农村土地整治规划。按照省统一部署分层级组织编制市、县（区）、乡级农村土地整治规划，统筹安排农用地整治、农村建设用地整治和新农村建设、城镇化发展、产业集聚区建设用地，明确农村土地整治的目标、原则和任务，合理安排城乡建设用地增减挂钩试点的规模、布局和时序，引导土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作稳妥有序推进。
农村土地整治工作要全面纳入“一张图”工程，充分发挥地籍基础资料，尤其是二次调查成果的图件优势，实现以图管地，以图管项目。农村土地整治项目的上报和验收，要以二次调查成果图件为依据，并将验收成果及时变更，达到数据库的及时更新。
2．进一步拓宽资金投入渠道并加强管理和使用。以新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费等土地专项资金为主，引导和聚合村庄建设、农业综合开发、小型农用水利、农业扶贫、退耕还林、中低产田改造等相关涉农资金，按照“渠道不变、管理不乱、统筹安排、集中投入，各记其功”的原则，实行专账管理，集中投入到土地整治项目以及整体搬迁和改造农村新型社区，发挥资金综合效益。土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，专门划出一定比例投入农村土地整治。新增建设用地土地有偿使用费，主要用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发，并可按照规划统筹用于新型农村社区建设和土地整治中的农村道路等基础设施的配套。广泛吸收社会各类资金参与农村土地整治，建立稳定的投资回报机制，保障投资者的合法权益。同时，要制定资金整合方案和管理办法，确保资金安全。金融机构要创新农村金融服务，为农业产业发展、农民建房和农村公共事业发展提供信贷支持。
3．大力推进农用地整治，改进农用地整治项目管理。改变农用地整治项目分散，规模偏小和单一部门管理的现状，以实施土地整治重大工程为重点，在成规模的基本农田范围内特别是粮食主产区，有计划、有步骤地开展大规模整治。在增加耕地面积的同时，按照“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的标准，建设一大批成规模的土地整治项目区，每年整治基本农田不低于2000公顷。“十二五”期间累计整治基本农田1万公顷以上，到2020年累计达到整治2万公顷的目标，进一步提高粮食生产规模化、产业化、标准化水平。
4．稳妥开展村庄整治和城乡建设用地增减挂钩。在前期试点的基础上，全面启动全市土地整治试点项目。通过农村建设用地和宅基地整治节约的土地，首先复垦为耕地。县（区）政府调剂为建设用地的，要优先满足本行政村新村建设和基础设施、公用事业等建设用地，其余指标可通过城乡建设用地增减挂钩的方式，有偿调剂到城镇、产业集聚区及重点项目集中使用。各县（区）要依据国家和省有关政策，因地制宜、突出特色，制订和落实符合本地实际的具体措施。有条件的地方要积极探索整村推进的模式和方法。
5．严格规范土地整治指标与收益分配。改革新增建设用地土地有偿使用费使用分配管理办法，建立市级土地整治项目区。凡条件成熟的项目均可纳入项目库，待资金下达后直接落地开工建设，改变“资金等项目”局面，充分发挥资金的使用效益。对纳入土地利用总体规划和农村土地整治规划的农用地、农村建设用地和未利用地整治复垦开发形成的新增耕地，用于“占补平衡”。占补平衡指标实行有偿转让，并优先用于产业集聚区等县域经济建设项目占用耕地的补偿。通过农村建设用地、宅基地整理节约的土地，转换为建设用地指标并挂钩到城镇使用的，所得收益要及时足额返还农村，主要用于区域内改善农村生产生活条件的基础设施建设、村民拆迁补偿和建房补助。
市政府将按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）的要求，适时组织专项检查，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范有序推进。
6．切实维护农民群众合法权益。开展农村土地整治必须根据当地经济发展状况、农业生产水平，本着先易后难的原则，从产业集聚区、城市新区、城乡结合部、城郊村等条件较好的区域开始，因地制宜、分类指导、量力而行、有序推进。要充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权和财产处置权，在运作模式、规模经营、土地流转、旧房改造、新居建设、非农就业和社会保障等方面提供多种选择，并依法签订协议。在保证项目质量的前提下，鼓励农民参与工程建设，扩大其就业渠道和收入来源。严禁以行政命令的方式强行推进，搞违背民意的强拆强建，损害农民的合法权益。要从源头解决国土资源领域的各种纠纷和矛盾，维护群众利益，促进社会和谐稳定。
（二）构建节约集约用地机制，提高土地使用效益
1．从严控制城镇新增建设用地规模。城镇建设按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城镇定位、功能目标和发展规模，大力发展节地型产业，节地型建筑和紧凑型城镇，避免因盲目投资、过度超前和重复建设等浪费土地资源。要进一步完善各类工程项目建设用地标准，及时修订与用地标准不一致的建设标准和设计规范，提高单位建设用地投资强度和产出率。严格建设项目设计审查和建设用地审批，依据规定的行业、产业用地控制标准及单位面积投资强度等因素，综合确定建设项目供地数量，对超标准用地的，坚决核减用地面积。
要坚决制止城市建设“摊大饼”式的无序扩张，严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。落实《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的规定，严控高能耗、高污染等限制类产业项目用地，禁止别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场和各类培训中心项目用地，从严控制党政机关办公用地。严格限制低层建筑，城市规划区内房地产开发项目容积率要高于1。
2．大力推广应用先进节地技术，优先保障多层标准厂房建设用地。科学规划空间布局，合理开发利用地上地下空间。在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下，鼓励新区开发和旧城区、城中村改造适当提高建筑高度和容积率，建设高层商务、办公及住宅楼。新建、改造大型商场和住宅小区要统筹规划立体交通设施，最大限度地开发和利用地下空间。
对于建设多层标准厂房的项目用地，优先解决用地指标。在下达各县（区）的年度土地利用计划中划出一定比例，对专项用于各类开发区和产业集聚区建设的，按土地开发建设整体方案单独组织建设用地报卷，不受批次数量限制，随报随批。利用存量国有建设用地和集体建设用地建设标准厂房区的，其用地由市、县政府直接批准供应。提倡和鼓励农村集体经济组织利用安置用地、破产企业用地、空闲的合法集体建设用地建设多层标准厂房。对食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等适合多层厂房生产的工业项目，必须建设使用多层标准厂房。各类开发区（园区）和产业集聚区要不断加大多层标准厂房建设力度，提高多层标准厂房建设标准,市城区所辖产业集聚区标准厂房达到五层以上，县域产业集聚区标准厂房达到三层以上。产业集聚区的单位土地面积平均投资强度不得低于3500万元/公顷，工业用地建筑密度要高于60%，容积率大于1。
3．着力提高存量建设用地利用率，推进存量建设用地挖潜和集约利用。要制定完善“城中村”改造政策措施，加快推进旧城区和城中村改造，加大市、县建成区内棚户区、旧住宅小区和传统商业区的改造力度。对污染严重、干扰居民生活的工业企业或仓储用地，以及符合产业政策但不适宜在城市市区生产经营的工业企业要逐步迁出，原有用地按照城市规划重新安排使用。鼓励工业企业在现有厂区进行技术改造和产业升级。在符合规划、不改变用途的前提下，企业利用存量建设用地改扩建成多层标准厂房，提高土地利用率和增加容积率的，不再补缴城市基础设施建设配套费，不再增收土地价款。
4．严格清理处置闲置建设用地。超过《土地出让合同》约定或《土地划拨决定书》规定的动工开发期限尚未动工，造成土地闲置满一年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，并按国家规定征收增值地价。土地闲置满两年的，经市、县政府批准收回后重新安排使用。对省政府已经批准的城市和乡镇批次建设用地，因城市和乡镇规划调整，原申报的土地用途或用地意向项目发生变化，项目选址有特殊要求需要重新选址等原因尚未实施征地的新增建设用地，可以按照城市和乡镇批次用地方式调整建设用地区位。
5．大力开发使用未利用地和废弃地。在符合规划、保护环境的前提下，大力开发未利用地或废弃地，适宜为建设用地的，安排项目建设。对因各种原因停止使用的建设用地，必须依法收回并重新安排使用；新上工业项目，应按照产业集聚、布局集中、用地集约的原则进行布局。因建设项目施工、地质勘查、采矿、取土等原因挖损、塌陷、压占、污染土地的，按照“谁破坏、谁治理”的原则落实复垦责任。
6．加强土地收购储备。在坚持政府主导、集中统一的前提下，将城市存量建设用地纳入土地收购储备范围，进一步增强保障重点项目用地的能力。各县政府要高度重视土地储备机构建设，按照市土地储备机构模式建立相应机构，将土地收购储备工作由部门行为上升为政府行为；要根据经济和产业发展需求，按照《国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发土地储备管理办法的通知》（国土资发〔2007〕277号）及省国土资源厅、财政厅、中国人民银行郑州中心支行《关于贯彻国土资源部财政部中国人民银行土地储备管理办法的意见》（豫国土资发〔2008〕144号）的规定，科学制定土地收购储备和供应计划，通过收购、收回、优先购买、置换等手段加大对存量土地的储备力度，适时适量调剂土地供需总量，调整土地利用结构，调控土地供应价格，引导投资和建设；要拓宽融资渠道，扩大融资规模，遵循“土地储备中心融资为主，财政资金配套为辅，民间资本作为补充”的原则，建立融资制度、划拨和协议出让土地缴纳预付款制度、工业用地预申请等各项制度。对产业集聚区新增建设用地，探索通过进行适度的基础设施开发整治，尽快形成工业用地条件，优先保障高新技术工业项目或符合产业导向的招商引资项目，努力缓解部分工业项目用地急与征地时间长的矛盾。各级政府、各有关部门要积极探索和破解土地征收难的问题，打破原来的思维方式，不断推进征地制度改革，力争在征地方式和程序上有所创新和突破。要加大土地一级开发力度，确保按“熟地”和“净地”出让。要按照城乡规划，划出一定规模片区，先进行包括道路在内的基础设施建设，通过土地一级开发和适当周期的储备，将“生地”变为“熟地”，将“毛地”变为“净地”，完成储备土地的增值过程。今后无特殊原因不得以“毛地”或“生地”方式供应土地。
7．健全节约集约用地考核评价与激励约束机制，实施项目竣工联合验收制度。要完善土地节约集约利用评价指标体系，开展土地节约集约利用评价。把县（区）及其产业聚集区单位生产总值和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量纳入政府年度责任目标和领导干部考核体系，并将考核结果与土地利用年度计划相挂钩。开发区、工业园区、产业集聚区的土地节约集约利用评价结果，要作为其土地利用年度计划指标分配以及申请扩区或升级的重要依据。
市、县财政要从土地出让金中提取1%—1.5%，与土地闲置费一并纳入节约集约用地专项奖励资金，用于奖励节约集约用地先进企业和单位。奖励资金统一结付给产业集聚区管委会，由管委会制定使用办法进行奖励。
新建项目竣工后，根据用地单位申请，由国土资源管理部门会同发改、住建等部门，对投资项目主体在建设中执行国家有关政策法规和国有土地使用权出让合同设定的条款内容进行复核验收。发展改革部门负责审查产业政策执行情况及建设项目固定资产投资强度；住房城乡建设部门负责审查建设规划执行情况、开竣工情况；国土资源管理部门负责审查项目用地范围、面积等。项目通过验收后发给正式的国有土地使用权证书。
8．发挥地籍调查基础作用。市、县（区）国土资源管理部门要对所有建设项目新征土地，提前做好地类界定、土地勘测定界等基础性工作。依据地籍数据图件出具成果审核意见。建设项目新征土地批准后，依据批准资料及时更新地籍数据图件，并纳入到数据库统一管理。
9．扎实开展国土资源节约集约模范县创建活动。全市各县（区）和产业集聚区要全力推进国土资源节约集约模范县活动的创建工作。到2012年底前要全部达到规定的资源节约集约利用标准。对创建活动突出的，市政府将予以表彰，并在用地政策方面给予奖励；逾期未达标的，将予以通报批评。
（三）强化监督管理机制，依法保障用地需求
1．严格落实土地管理共同责任。各县（区）政府要对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况、节约集约用地情况、依法依规用地情况负总责，政府主要领导是第一责任人。国土资源、发改、规划、财政、住建、工商、监察等部门要认真履行工作职责，加强政策引导和行政监管，搞好协同配合，共同落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。交通运输，能源、水利等部门在安排本行业建设项目时，要严格执行土地使用标准，采用先进的节地技术进行规划设计和施工，切实提高土地利用效率。
2．强化土地利用计划指标管控。按照“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”的原则，集中用好新增建设用地指标，优先保障重点项目、重大招商项目、重点企业、保障性安居工程等建设用地需求，确保项目及时落地。综合考虑耕地保护、土地整治、节约集约用地、依法依规用地等因素，科学分解、下达各县（区）土地利用计划指标。加强对土地利用计划执行情况的检查，将已批用地范围内的项目落实情况、土地供应和使用情况等作为年度计划指标调剂的重要依据。对用地计划指标配置效果差、项目未落实以及土地利用粗放、供地率低、违法违规用地严重的县（区），不安排土地利用计划调剂，并在下年度分配计划指标时予以核减。
3．落实警示约谈和行政问责制度，加大土地行政执法力度。加快推进国土资源“一张图”工程建设。在卫星遥感影像底图和第二次土地调查成果的基础上，将土地利用总体规划、土地利用变更调查、基本农田保护、土地利用动态监测等各类数据库相叠加，并与土地计划指标、审批、供应、利用、补充耕地、执法等业务信息相衔接，构建国土资源综合监管平台，实现对土地资源保护与开发利用的全方位动态监管。
完善市、县（区）、乡（镇、办）土地动态巡查体系，加大动态巡查力度，对违法违规用地案件做到早发现、早制止、早查处。健全土地联合执法机制，落实国土资源、住建、公安、监察部门和法院、检察院联席会议制度，对违法案件实施联合查处，切实解决查处难、移交难、执行难等问题。始终保持高压态势，重点查处“未报即用”、“边报边用”、“未批即用”等违法用地行为。对重大土地违法违规行为或造成较大社会影响的典型案件，要从严从重处理，构成犯罪的移送司法机关处理。
认真贯彻落实《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令）和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省违反土地管理规定行为警示约谈办法（试行）的通知》（豫政办〔2010〕1号）、《濮阳市违反土地管理规定行为警示约谈办法（试行）》（濮政办〔2010〕15号），对本年度违法占用耕地比例较高、监管不到位、查处不力、整改工作滞后的县（区）政府主要负责人进行警示约谈，责令限期整改；对限期整改不到位的，暂停受理行政区域内除国家、省、市重点项目以外的建设用地审批。对本年度违法占用耕地占新增建设用地占用耕地的比例超过9%或继续多发土地违法违规案件造成严重社会影响，以及严重损害被征地农民合法权益，造成重大信访事件的，严肃追究当地政府主要负责人的责任。
三、组织落实和保障措施
（一）推进改革创新，精心组织实施
解放思想、积极探索，依靠改革创新破解难题，提升管理水平。要重点抓好以农村宅基地有偿退出制度为主要内容的农村土地管理制度改革；以完善土地招标、拍卖、挂牌出让制度和建立农村土地交易制度为主要内容的土地有偿使用制度改革；以简化规范审批程序，提高工作效率为主要内容的土地审批制度改革，不断探索创新土地开发利用管理机制的有效途径。加大国有土地“招、拍、挂”力度，年内确保完成土地净收益5亿元目标，为我市经济社会发展、城市建设提供更多的资金保障。
市、县（区）国土资源管理部门，要把创新土地开发利用管理机制作为国土资源管理工作的重中之重，加强领导力量，明确责任分工，狠抓工作落实。要成立农村土地整治、节约集约用地、土地监督管理专项工作小组，市国土资源局领导干部要分包到县（区）；县（区）国土资源局领导干部要分包到乡（镇、办），深入基层或重点企业调研，加强指导，主动服务，协调推进各项工作。
（二）加强土地信访稳定风险评估，保障人民群众的合法权益
要始终坚持把维护人民群众合法权益放在首位，做到以人为本，保障民生，进一步规范征地程序，全面执行征地区片综合地价。各县（区）要在实施征地、开展农村土地整治或旧城改造拆迁工作前，按照“谁决策、谁评估、谁负责”的原则，对所涉及项目进行信访稳定风险评估。要做到事前农民愿意，事中农民参与，事后农民满意，凡是群众满意率低，可能引发恶性事件或群体性事件的项目，一律停止或暂缓实施，防止因决策不当引发不稳定问题。对不按规定进行评估或不采用评估结果，造成重大不稳定问题的，要按照相关规定追究责任。
（三）设立领导机构，严格考核奖励制度
市政府成立濮阳市创新土地开发利用管理机制工作领导小组，分管副市长任组长，国土资源、发改、财政、住建、规划、工信、农业、水利、监察等部门负责人为成员，领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局。各县（区）要成立相应的组织协调机构，定期召开会议，研究解决工作中存在的困难和问题，确保部门协调配合到位，目标责任落实到位，市领导小组要在省政府领导小组的指导下，加强协调指导和督促检查，及时总结各县（区）好的经验做法，研究创新土地开发利用管理机制的新思路，新举措，抓好重大项目跟踪问效。
市、县（区）政府领导小组要建立加强对创新土地开发利用管理机制工作考核目标体系，年中、年末分别组织一次考核，并将考核结果纳入政府年度责任目标和土地整治项目考评，与资金安排相挂钩，对工作不落实或落实不力的要严格追究相关责任。
二〇一一年十月二十一日