许昌市人民政府关于进一步加强城乡规划管理工作的意见

各县(市、区)人民政府,许昌新区、经济技术开发区、东城区管委会,市人民政府各部门:

为进一步加强城乡规划管理工作,全面提高我市城乡规划管理水平,充分发挥规划的统筹引领作用,根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)、《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》的有关规定,结合我市实际,提出如下意见。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,全面贯彻落实《城乡规划法》,围绕全市“三化协调、两高两好、率先崛起、富民兴许”的总目标,按照“带状城市、组团布局、向心发展、城乡统筹”的总体思路和“一中心、五组团”的空间布局,积极构建中心市区、县(市)城区、中心镇区和新型农村社区四个层次的现代城镇体系,坚持以人为本、城乡统筹、集约发展的指导方针,切实加强城乡规划工作,协调城乡空间布局,提升区域综合竞争力,努力营造高效益的生产环境、高质量的生活环境、高水准的生态环境,促进全市城乡经济社会全面协调可持续发展。

二、基本原则

(一)以人为本原则。城乡规划要在满足城乡生产、服务、消费、就业功能的同时,更加重视文化、低碳、生态、文明、和谐的宜居功能,在商业网点设置、道路出入口设置、城市绿化等细节上考虑人的实际需求,把以人为本的理念落实到编制、实施城乡规划的各个环节,合理配置市政基础设施和公共服务设施,加强生态环境、住房保障、公共交通和公共安全的规划建设,不断改善人居环境,提高人民群众生活质量。

(二)城乡统筹原则。统筹安排城市和村镇建设,统筹安排人民生活、产业发展和资源环境保护,统筹安排城乡基础设施和公共设施建设布局,努力实现城乡规划一张图、建设一盘棋、管理一张网。

(三)集约发展原则。加强城乡空间管制,落实规划强制性内容,强化资源的节约利用和环境保护,促进城乡建设健康可持续发展。

(四)先规划后建设原则。要根据经济社会发展和城乡建设的需要,严格按照法定程序制定和修改城乡规划,强化规划对土地使用的指导和调控,在城乡规划确定的建设用地范围之外不得进行开发和建设。

三、完善城乡规划编制体系

(一)加快城市总体规划和城市组团总体规划的编制。在省域城镇体系规划指导下,按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的原则,科学制定城镇体系规划,合理确定城镇数量和布局,明确发展重点,统筹安排城乡基础设施建设。结合城市发展方向和功能定位,优化城市总体布局,科学编制城市总体规划与城市组团总体规划,完善城市规划编制体系,从整体上提高城市建设的品位和档次。要抓紧完成新一轮城市总体规划修编,科学编制城市组团总体规划。年底前完成城市组团总体规划编制工作,2013年3月底前完成城市总体规划修编工作。在总体规划指导下,编制近期建设规划,确定建设内容、规模、时序、空间布局。

(二)搞好城市设计,提升城市形象。强化城市设计在优化城市空间形态、塑造城市风貌特色、创造宜人活动空间、提高土地利用效益等方面的综合性作用。各县(市、区)要全面推进重点区域的“五位一体”(功能发展策划、规划设计、空间形态设计、道路交通设计和环境景观设计)的城市设计工作,充分考虑和依托许昌文化、生态、环境等资源优势,注重突出许昌的三国文化、生态宜居、汉魏风情等特点和中原民俗、古都新韵,将城市设计成果作为控制性详细规划编制和项目开发建设的依据。要高水平编制城市重要地段、重要节点、城市干道、商业街区、文化中心、居住小区、城市雕塑等景观设计。老城区要体现曹魏风情历史文化风貌,许昌新区要体现现代化城市风貌,产业集聚区要体现产城融合,创造生机勃勃的城市形象。

(三)强力推进中心镇、新型农村社区规划编制工作。要以服务“三农”、促进新型农村社区建设、构建和谐社会为基本目标,落实城市总体规划等上位规划对镇发展的战略要求,统筹考虑镇在市、县域产业发展、功能配置、城镇空间体系中的地位和作用,明确发展方向与目标,加强中心镇区、新型农村社区的规划建设。在中心镇规划中,要运用城市设计的理念和方法,按照“因地制宜、严格标准、突出特色、彰显优势”的原则,保护和创造城镇特色,提升城镇形象。深入研究城镇的自然景观、历史风貌和文化传承,准确把握城镇特征,精心构思城镇形象,使城镇布局、街区设计和重要建筑设计融合山水特征、历史文脉和现代文明。要善于借鉴与汲取国内外城镇规划设计经验和建筑设计理念,提高城镇规划设计水平,彰显城镇特色。在新型农村社区规划中,要做好科学布点规划,新型农村社区迁村并点应按照覆盖半径2公里左右(丘陵和山区地带可以适当放大),合理确定新型农村社区数量,距镇(乡)区较近的村落原则上整合进镇(乡)区。各县(市)应摸清本地所有传统村落(历史文化名村、特色景观旅游名村或传统建筑风貌完整、选址和格局保持传统特色以及非物质文化遗产活态传承的村落)的基本情况,对人数较多、形成规模的可以完全保留现状,对人数较少的可以只保留村址原貌用于发展第三产业,人口迁进新型农村社区。规划要按照以人为本的理念,统筹考虑空间规划、建筑规划、功能专项规划等,做到建筑错落有致,面积大小适宜,外观美观大方,内部经济适用,基本功能完善,风格富有特色,充分体现现代中式风格。中心镇区和新型农村社区应依据县(市)域村镇体系规划和镇(乡)总体规划,坚持基础设施优先、公益事业优先原则,统筹安排基础设施和公共服务设施。在2012年底前,完成30个重点中心镇和300个新型农村社区的规划。市住房城乡建设局、市农业局、市城乡规划局要做好指导、督查考核工作。

(四)加强城区和镇区控制性详细规划编制工作。控制性详细规划是引导和控制城镇建设发展最直接的法定依据,是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、原则要求、规划内容的关键环节。城乡规划主管部门负责组织编制控制性详细规划,确定年度和近期建设区域,各县(市、区)做好经费保障工作。控制性详细规划编制重点要从注重确定开发项目转向优化整合空间布局,提高绿化、美化水平,塑造优美景观,创建宜居环境;要合理控制开发强度,科学确定容积率指标,集约利用城市土地,明确各地块的公共服务设施布局和建设标准,合理确定绿地、停车场等公共空间,配套完善供排水、电力、燃气、热力、通讯、有线电视等公共设施。各县(市、区)要加强与城乡规划主管部门的沟通协调,控制性详细规划经法定程序批准后用于指导开发建设,确保城区和镇区的建设有序进行。控制性详细规划应符合总体规划的要求,不得在总体规划确定的用地范围以外编制控制性详细规划。要保证控制性详细规划在空间范围上的有效覆盖,根据各阶段城镇旧城改造和新区开发的重点,分片区、分阶段推进控制性详细规划的编制工作。要保证控制性详细规划超前覆盖到城镇发展所使用的建设用地,注意优先开展近期建设规划涉及地块的规划编制工作。编制工作要在全面、深入研究和分析的基础上进行,注意与近期建设规划、国民经济和社会发展规划相衔接,要深入理解和把握城市、镇总体规划的有关内容要求,深入分析和研究编制控制性详细规划的地块与城镇整体在环境、容量、景观、相邻关系等方面的协调,科学确定各项控制指标和建设要求。要加强控制性详细规划制定和实施过程中的公众参与,控制性详细规划作为政府调控城镇建设的公共政策,必须通过公示和公告,广泛征求各方意见,促进规划的实施。要加强控制性详细规划对土地出让和开发建设的综合调控,国有土地使用权出让前,必须由城乡规划部门依据控制性详细规划提出规划设计条件,并纳入土地出让合同,否则土地出让合同无效;建设过程中,不经法定程序,不得随意修改规划设计条件中的控制指标。各类建设用地的划分应当遵循土地使用相容性的原则,按照建设用地适建范围执行。应当综合考虑日照、消防、环保、管线敷设、国家安全、建筑保护、视觉卫生、建筑环境以及土地合理利用等因素。要注重机动车停车位设置,原则上不能设置地下机械式停车,确需设置的,必须进行充分的技术论证。

(五)合理编制修建性详细规划。修建性详细规划主要是依据控制性详细规划确定的指标,对城市即将建设的各类设施做出具体安排,对建筑空间和艺术处理加以明确,并核算技术经济指标,作为各项建筑和工程设施设计和施工的依据。主要包括对规划地块的建设条件分析和综合技术论证,布置总平面图,道路、绿地、工程管线等规划设计,估算工程量、拆迁量和总造价,分析投资效益等。对建筑面积超过2万平方米的商业和建筑面积超过5万平方米的住宅项目,实行建设项目交通影响评价制度,项目单位在修建性详细规划制定阶段同步申报《建设项目交通影响评价》。

(六)科学编制各类专项(专业)规划。根据发展需要,有计划地编制、修编各专业规划,明确编制要求,加强调度指导,统筹审查规划指标,使各专业规划和总体规划有机衔接。各部门要按照职责分工,依据城市总体规划,抓紧编制城市综合交通、水环境综合整治、历史文化保护以及各类基础设施、产业布局、环境保护与生态建设方面的各类专业规划。

(七)加强城乡规划的衔接协调。加强各领域各层次规划的衔接和协调,形成完整统一的规划体系。要加强城市总体规划与土地利用总体规划、生态环境保护建设规划、综合交通规划的衔接,加强城乡建设近期规划与国民经济和社会发展规划的协调,保障经济社会发展内容在空间上得到落实,实现“五规合一、五规同向、五规同步”。要通过城乡规划统筹协调专项(专业)规划,各类专项(专业)规划要遵循空间规划。加强城乡规划各层次间的相互衔接,专项(专业)规划要以总体规划确定的发展方向和空间布局为依据,确定基础设施和公共服务设施的建设指标和空间安排。分区规划要以总体规划和专项规划为依据,确定、细化和综合协调空间布局的目标、内容、规模和标准。详细规划要以分区规划和专项规划为依据,确定土地使用性质、开发强度等控制性要求。

(八)加强对城乡规划编制单位的资质管理。加强城乡规划设计市场的管理,规范城乡规划编制单位行为,提高城乡规划设计质量,全面开放规划设计市场,营造公开、公正、公平竞争的市场环境。积极引进高水平的规划设计单位和人员编制城乡规划,精心选择相关专家担任项目负责人。对于城乡规划编制单位有超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的,或者违反国家有关标准编制城乡规划的,由城乡规划部门依法予以处理。

四、进一步加强城乡规划管理,提升城乡规划的权威性

(一)加强城乡规划法制建设。要抓紧制定出台《许昌市实施〈城乡规划法〉细则》,同时完善相应的配套制度和技术规范,健全城乡规划管理法规和标准规范体系,将城乡规划编制、审批、调整和实施管理的全过程纳入法制化轨道。

(二)严格经营性用地的规划管理。城乡规划区内的一切建设活动要依据批准的城乡规划有序进行,不编制或者不符合控制性详细规划,城乡规划部门不得办理规划许可,国土部门不得进行土地出让。以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目,不得改变规划条件确定的用地性质,不得提高规划条件确定的容积率、建筑高度或者建筑密度,不得降低规划条件确定的绿地率,不得减少规划条件确定的基础设施、公共服务配套。

(三)严格执行规划许可制度。在城市规划区范围内的各项建设活动,要严格执行“一书两证”制度和建设工程规划验收制度。对未取得用地规划许可证的建设项目,国土部门不得为其办理用地手续,对未取得建设工程规划许可证的建设项目,建设部门不得为其办理施工许可手续。加强建设项目审批,优化、简化审批程序,保障规划审批的科学、规范、合法和高效运作。城乡规划部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

(四)严格城乡规划空间管制。凡是已经纳入城乡规划的“红线”、“蓝线”、“绿线”、“紫线”、“黄线”管制空间,有关部门必须依法加强控制,不得另作他用。确因重大项目实施需要进行调整的,必须按法定程序调整相应的规划,经批准后方可实施。新建工业项目必须进入产业集聚区,不符合规划用地性质的现状工业用地不得改造扩建。

(五)强化规划管理服务制度。按照“事前指导、中间衔接、过程跟踪、督办促进”的要求,实行重大项目、一般项目分级管理,对重大项目,特别是产业项目、公益项目、基础设施项目实行绿色通道服务,促进项目加快落地。建立完善、详细的工作计划,做好提前沟通和事前服务工作。实行动态管理,把好建筑方案审查关,为建设项目提供高效、优质的规划服务。

(六)加快规划信息化建设。积极运用现代科技手段,改进城乡规划编制和管理方式,切实提高管理水平和效率。抓紧建设规划管理信息系统,及时更新城市地形图,加强地下管网普查,整合城乡规划相关信息,构筑规划信息公共平台,提高规划编制和实施管理水平,并为社会和公众提供规划信息服务。

(七)提高土地利用率,大力推进节约和集约用地。城市规划区内10亩以下地块原则上不再开发利用,主要用于游园绿地建设。对房地产开发项目,严格禁止建设别墅式住宅或三层(含三层)以下的各类低层住宅小区。要积极推广坡屋顶建筑,对住宅建筑,原则上一律采用坡屋顶的建筑形式。工业项目原则上新征用地不得少于50亩,新建工厂,除了工艺和设备有特殊要求的,必须建设使用标准厂房,严格控制单层厂房的规划审批,充分提高土地使用效率,其中多层厂房容积率大于1.2,市级产业集聚区多层标准厂房容积率大于1.6,投资强度不得小于4200万元/公顷。

五、进一步加强城乡规划的监督,提高城乡规划的严肃性

(一)健全城乡规划监督机制。城乡规划监督要贯穿于城乡规划制定和实施的全过程,保障城乡规划工作的合法性、严肃性和科学性。建立规划实施情况报告制度,定期向人大报告城乡规划相关情况,主动接受人大的监督。城乡规划部门要健全内部监督机制,加强对下级城乡规划部门的业务指导。进一步深化“阳光规划”,严格执行城乡规划批前公示、批后公布制度。采取新闻宣传、网上公示、媒体公告、公共咨询、听证会等多种方式,充分发挥市城乡规划展览馆的公示职能,重大项目的规划过程和决策过程在规划展览馆进行现场公示,广泛听取社会各界和人民群众的意见。完善公众意见的采信和反馈机制,提高规划决策的公开性和科学性。各县(市)要建立规划展示场所和规划网站,搭建公众参与规划的平台。

(二)创新城乡规划管理模式。建立规划实施的监管联动协调机制。各类建设项目必须按照市规划建设委员会审批的修建性详细规划实施建设,有关部门应当加强监管,密切协同,依法制止和查处违法行为。健全重点项目的批后监管联动协调工作机制,强化属地政府责任和市直相关部门间的协作配合。城中村改造类、工业类、公共类等重点项目规划审批后,责任主体单位、属地政府、各相关部门要按照法律法规及有关政策及时介入,履行监管职责。坚持妨碍城市建设经济补偿机制,对未经市规划建设委员会审批擅自建设的项目和建筑,列入市制止私搭乱建工作台账,由属地单位负责组织限期整改;逾期未整改的,按照城市建设经济补偿机制规定执行。坚持建设项目实施过程中的跟踪监督机制,加大对建设项目的批后管理及开工后的跟踪管理力度。坚持建设工程放线、基槽基础、主体等阶段的现场检查程序。加强规划实施结果的监管,各相关部门要根据《市区住宅小区竣工综合验收管理办法(试行)》(许政〔2011〕62号)文件要求,在项目建设完成阶段,严格对照规划中的指标及要求,实行综合验收。

(三)加强违法建设查处力度。进一步加大对违法建设行为的查处和惩戒力度,建立长效、全方位管理机制。对任意更改规划、侵害公权力,属严重违反城乡规划的,严格按照相关法律法规进行拆除或没收。对从事违法建设的开发单位、违反技术规范标准或规定进行规划设计、建筑设计的设计单位工作人员,记入不良行为档案记录。对有不良记录的开发建设单位再申报建设项目的,要制定相应限制措施;对有不良记录的设计单位、勘测单位、施工单位,有关部门要重新审查其资质,依法进行处罚和曝光,维护规划的严肃性。

六、进一步加强组织领导,保障城乡规划的有效实施

(一)加强组织领导,健全工作机制。各级政府要充分认识城乡规划在经济和社会发展中的重要地位和作用,把城乡规划工作列入重要议事日程,建立党政主要领导总负责、分管领导具体负责、部门分工抓落实的组织体系和协调落实机制。把加强和改进城乡规划工作作为当前推进新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化协调发展的重要抓手,切实加强对城乡规划工作的领导。要完善城市规划建设委员会制度,健全城乡规划专家咨询制度,形成民主、公开的规划科学决策机制。各级领导干部要带头学习、宣传和执行城乡规划,认真抓好城乡规划的组织和实施工作,自觉维护城乡规划的权威性和严肃性。加大规划编制经费的投入,要把重大城乡规划经费纳入财政预算,切实予以保证。

(二)加强队伍建设,提高管理水平。加强城乡规划队伍建设,注重城乡规划人才的引进、培养和使用,为城乡规划建设管理提供人才保障。要加大城市规划师等城乡规划专业技术人员培养力度,建设一支数量充足、结构合理、素质优秀的规划工作队伍。城乡规划部门要加强对各县(市)城乡规划管理工作的业务指导,强化对规划管理人员城乡规划及相关业务知识的培训,不断提高业务素质和规划水平。

二○一二年十月二十九日