ＺＪＳＰ０１ － ２０１８ － ００２５
浙 江省人民政府办公厅文件
浙政办发〔２０１８〕６４
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号
浙江省人民政府办公厅关于
做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”
建设的若干意见
各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：
科学合理开发利用低丘缓坡资源，推进生态“坡地村镇”建
设，是优化国土空间开发格局、深化土地供给侧结构性改革、有效
保护耕地的重要举措。为有效缓解土地供需紧张矛盾，进一步落
实乡村振兴战略，实现经济、社会、生态效益多赢目标，经省政府同
意，现提出如下若干意见：
一、总体目标
深入贯彻落实党的十九大和省第十四次党代会精神，以习近平
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新时代中国特色社会主义思想为指导，通过对低丘缓坡资源高质
量的开发利用，统筹保耕地、护生态、促发展，建设房在林中、园在
山中的山水林田房为一体的生态型村镇，实现耕地保护更加有效、
用地保障更为有力、村镇建设更显特色、生态环境更具质量，为我
省“两个高水平”建设提供重要资源要素保障。
二、基本原则
（一）科学规划，合理选址。以土地利用总体规划、城乡规划
为基础，结合区域经济社会发展用地需求，选择区位条件好、符合
环境功能区划和生态保护红线要求、非地质灾害高易发区的低丘
缓坡进行开发建设。
（二）保护优先，统筹推进。尊重自然、顺应自然，始终将生
态环境保护放在优先位置，切实保护原有地貌景观环境，统筹落
实水土保持、地质灾害防治等措施，有效降低对周边生态环境的
影响。
（三）因地制宜，高效利用。按照宜建则建、宜农则农、宜林则
林的原则，结合低丘缓坡地形地貌特征，合理确定开发建设规模和
布局，严禁削峰填谷、大开大挖等严重改变原有地形地貌、破坏生
态环境的行为。
（四）规范管理，有序开发。依据生态环境保护、水土保持、地
质灾害防治等方面的法律法规和有关政策规定，健全低丘缓坡开
发利用机制，统筹规划开发地块，合理安排建设项目，切实防止滥
占乱用低丘缓坡资源。
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三、优化开发利用政策
（一）实行“多规合一”、精细用地。编制低丘缓坡开发利用保
护专项规划，统筹落实低丘缓坡开发建设用地规划空间，切实做好
开发区域所涉及的土地利用总体规划、城乡规划、环境功能区划，
以及低丘缓坡综合开发利用、生态保护、水土保持、林地保护利用、
地质灾害防治等规划的相互衔接。休闲度假、旅游观光等建设项
目单独选址在土地利用总体规划确定的城乡建设用地扩展边界外
的，可以使用规划新增建设用地预留指标申报土地利用总体规划
落实方案；选址在城乡规划建设用地范围外的，可依据经市、县
（市）政府批准的项目选址论证报告或控制性详细规划，划定项目
建设用地红线，出具规划设计条件。
（二）实行点状布局、垂直开发。项目区内建设用地布局应依
山顺势、错落有致、间距适宜。建设用地原则上按建筑落地面积进
行开发。对未纳入建设用地开发的，可作为生态保留用地。对交
通便利、紧邻城镇周边、纳入城镇建设用地开发的区块，可以实行
单个地块开发，也可以实行点状布局多个地块组合开发。对结合
异地搬迁、新农村建设等工作，通过规划引导纳入村庄建设的区
块，可以实行点状或带状布局多个地块组合开发。对充分依托山
林自然风景资源，进行生态（农业）旅游、休闲度假等项目开发的
区块，可以实行点状布局多个地块组合开发。
（三）实行征转分离、分类管理。对开发项目区内建设占用的
土地，按照建多少、转多少的原则，依法办理农用地转用和土地征
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收手续（单独组件，实施专项管理），按建设用地管理。对生态保
留用地，可根据项目开发需要，在严格控制用地范围和规模的前提
下，依法办理土地征收手续（不得涉及永久基本农田），按国有农
用地管理；或依法办理集体土地流转手续，仍按集体农用地管理。
对符合农村道路建设条件的，可以纳入农村道路用地管理；符合林
道建设条件的，可以纳入林业生产设施用地管理。
（四）实行点面结合、差别供地。开发建设项目实行项目区供
地，项目区为单个地块的，按建设地块单个供地；项目区为多个地
块的，按建设地块组合供地。项目区内建设地块用途符合划拨用
地目录的，可以按划拨方式供地；经营性用地须严格按照公开方式
出让。对已办理土地征收手续的生态保留用地，由市、县（市）政
府授权有关部门以租赁方式与项目业主单位签订使用合同并依法
依规明确使用限制条件；对不实施土地征收的生态保留用地，由村
集体经济组织以流转方式与项目业主单位签订使用合同并依法依
规明确使用限制条件。对项目区内的规划建设，应按照建设生态
型村镇的要求，严格控制建筑层高和密度。
（五）实行以宗确权、一证多地。对项目为单个地块供地的，
以地块为宗地进行土地确权登记发证；对项目为多个地块组合供
地的，以各地块为宗地进行土地确权登记，可按项目内各地块的不
同规划用途或产权管理需要，核发一宗地一证书或多宗地一证书。
除法律法规、土地出让合同或市、县（市）政府批准文件规定外，不
得将项目内各地块进行分割转让或抵押登记。对办理只征收不转
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用的生态保留用地，可参照国有农用地的登记要求，依据市、县
（市）政府批准（授权）文件确定的主体、用途等进行土地确权登记
发证。
四、严格开发建设管理
（一）严格开发建设条件。建立低丘缓坡开发建设项目准入
机制。低丘缓坡开发建设应选址在坡度６ 度以上２５ 度以下的非
耕地范围内。开发建设区块应安排符合当地经济社会发展实际需
求、适宜在低丘缓坡上建设的项目，禁止工业项目、别墅类房地产
开发项目，严格控制其他房地产开发项目。建设项目用地应符合
生态保护红线和水土保持、地质灾害防治等要求，不得涉及饮用水
水源保护区（含农村饮用水水源保护范围）或自然保护区等环境
敏感区、地质灾害隐患点或高易发区、土地流失重点预防区或治理
区、山洪沟道、Ⅰ级保护林地以及土地利用总体规划划定的禁止建
设区等区域。各地要结合实际，建立项目准入负面清单，严格禁止
不符合低丘缓坡资源开发利用条件的各类建设项目。
（二）严格开发建设核准。建立低丘缓坡开发建设项目部门
联合立项审查制度。所有低丘缓坡开发建设项目须认真做好环境
影响评价、水土保持方案编制、地质灾害危险性评估和压覆矿产资
源评估等前期工作，确保生态、环境、水土、地质等方面安全。建设
项目涉及农用地转用和土地征收的，须严格按规定审批权限和程
序办理报批手续。建设项目涉及使用林地的，应根据项目建设用
地实际布局与需求办理林地（林木采伐）审批手续，严格落实森林
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面积占补平衡；需要进行林地保护利用规划调整的，应按原审批程
序申报核准后方可开发建设。建设项目涉及占用水域的，应做好
占用水域影响评价和占补平衡，并根据水域保护或水系调整方案
办理审批手续。
（三）严格开发建设监管。制定和完善低丘缓坡开发建设项
目实施和管理制度。加强对项目建设全过程动态监管，全面落实
生态保护、水土保持、地质灾害防治等各项措施，避免因工程施工
造成水土流失或发生次生地质灾害。对因受地质、地形、地物影
响，确需调整开发建设地块位置的，须由项目业主单位提出申请，
经原批准机关批准同意后进行调整，调整地块面积不得超过原地
块批准农用地转用面积，调整地块范围不得超过项目区内原批准
征地范围。对因地块调整实际用地位置发生变化的，应根据调整
的相关审批文件和土地勘测定界报告等材料，进行不动产登记。
五、切实落实保障措施
（一）加强组织保障。建立政府负责、部门协同、公众参与、社
会监督的工作机制，深化“最多跑一次”改革，优化、减少相关审批
事项，切实做好低丘缓坡资源开发利用工作。国土资源部门要做
好建设项目用地审核、地质灾害危险性评估和防护措施落实监督
工作；农业和农村工作部门要做好低丘缓坡资源开发利用中美丽
乡村和新农村建设的指导工作；发展改革部门要做好低丘缓坡综
合开发利用规划和建设项目的审核（审批、核准、备案）工作；财政
部门要做好建设项目配套基础设施建设资金的筹集和使用监管工
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作；环保部门要做好建设项目环境影响评价审核及指导、监督、检
查环保措施的落实工作；规划、建设部门要做好建设项目用地规划
选址、建筑设计审核和施工监管工作；交通运输部门要做好建设项
目道路规划、设计审核、建设监管工作；水利部门要做好建设项目
水土保持方案审核、涉水项目审批和防洪、水土保持措施落实监督
工作；林业部门要做好建设项目使用林地和采伐林木审核、林相改
造和森林生态提升指导工作；其他相关部门要根据各自职责，积极
参与和支持低丘缓坡资源开发利用工作。对因工作落实不到位，
造成低丘缓坡资源开发利用安全、生态责任事故的单位和个人，要
严肃追究责任。
（二）加大配套建设。做好低丘缓坡开发建设项目配套基础
设施建设，保障项目建设顺利实施。对开发为村庄建设用地的，要
统筹整合农房改造、美丽乡村建设、地质灾害治理等政策资金，切
实抓好项目区内外公共服务基础设施建设；对开发为城镇建设用
地的，要将项目区外配套基础设施纳入城镇市政工程建设，落实专
项建设资金，确保配套工程实施到位；对开发为生态休闲、度假旅
游等建设用地的，要结合农村水网、电网、路网等改造提升工程，统
筹落实通水、通电、通路等基础设施建设。城乡建设用地增减挂钩
指标、耕地占补平衡指标通过有偿调剂所得收益，要依法用于农村
基础设施、公共服务设施建设和垦造耕地等。
（三）做好绩效评估。建立低丘缓坡资源开发利用绩效评估
制度，强化开发项目建设跟踪指导、监督监管及结果反馈工作机
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制，及时发现问题、研究解决问题，不断总结经验、完善政策，确保
低丘缓坡资源开发利用安全规范有序进行。省国土资源厅要会同
省级有关部门适时组织开展全省低丘缓坡建设用地开发利用绩效
评估，切实做好“坡地村镇”建设相关政策的落实和指导、监管等
工作。市、县（市）政府要定期组织开展低丘缓坡建设用地开发利
用情况评估，及时研究解决问题，重大问题及时向省级相关部门反
映。
本意见自２０１８ 年８ 月１ 日起施行。
浙江省人民政府办公厅
２０１８ 年６ 月２８ 日
（此件公开发布）
抄送：省委各部门，省人大常委会、省政协办公厅，省军区，省监委，省
法院，省检察院。
浙江省人民政府办公厅２０１８ 年６ 月２９ 日印发
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