虞雪芬、宁波市鄞州区人民政府城乡建设行政管理_房屋拆迁管理(...

浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终123号
上诉人（原审原告）虞雪芬，女，1956年3月5日出��，汉族，住宁波市鄞州区。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府，住所地宁波市鄞州区惠风东路568号。
法定代表人陈国军，区长。
委托代理人李敏，宁波市鄞州区人民政府工作人员。
委托代理人王闽，浙江红邦律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）宁波市鄞州区房屋拆迁办公室，住所地宁波市鄞州区保丰路209号。
法定代表人蔡德山，主任。
委托代理人方宏，宁波市鄞州区房屋拆迁办公室工作人员。
委托代理人赵海斌，浙江红邦律师事务所律师。
虞雪芬诉宁波市鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）房屋拆迁行政裁决一案，宁波市中级人民法院于2016年12月9日作出(2016)浙02行初80号行政判决。虞雪芬不服��向本院提出上诉。本院于2017年2月6日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人虞雪芬及其委托代理人燕薪，被上诉人鄞州区政府的委托代理人李敏、王闽，被上诉人宁波市鄞州区房屋拆迁办公室（以下简称鄞州区拆迁办）的委托代理人方宏、赵海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2012年8月31日，国家发展和改革委员会作出发改基础[2012]2799号《国家发展改革委关于宁波栎社国际机场三期扩建工程项目建议书的批复》，同意实施宁波栎社国际机场三期扩建工程。2013年11月18日，浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁波市2013年年度计划第二十批次建设用地49.077公顷，包括涉案项目所在地块。2014年10月15日，宁波市国土资源局鄞州分局发布甬鄞拆听公[2014]15号《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁听证公告》，并附规划红线图及《实施方案（草案）》。同年10月28日，宁波市国土资源局鄞州分局向被告呈报要求批准《宁波栎社国际机场三期扩建工程征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》（以下简称《实施方案》）的请示，同日，被告作出鄞政办抄第392号《抄告单》，同意了《实施方案》。同年10月31日，宁波市资源局鄞州分局发布甬鄞拆公[2014]16号《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁公告》，公布了拆迁人、拆迁实施单位、拆迁实施范围（包括古林镇戴家村和共认村）、搬迁期限、安置方式及补偿标准，以及救济途径等事项。2014年11月4日，宁波市国土资源局鄞州分局制作并在《鄞州日报》上发布甬鄞拆评公[2014]16号《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁评估公告》。自公告之日起三个工作日内仅有一家评估公司，即宁波市鄞州中升房地产估价有限责任公司（以下简称中升公司），向宁波市国土资源局鄞州分局报名。2014年11月18日，宁波市国土资源局发布《评估机构确定公告》，确定中升公司为涉案拆迁项目的评估机构。原告在鄞州区古林镇戴家村有房屋二处，用途为住宅，均位于本次拆迁范围内。经评估公司测绘，该二处房屋建筑面积合计为357.55平方米，均登记在其丈夫周卫星名下，周卫星已于2010年12月亡故，经其他继承人确认，该二处房屋均由原告一人继承。根据鄞宅集[2002]08-12924号土地使用权证显示，一处楼房（142.09平方米）在土地使用权证做证有登记，且有阁楼层（5.71平方米）与楼房一体建造。另一处房屋查无产权登记，根据宁波市栎社国际机场三期扩建工程拆迁范围内2000年版勘测定界图中显示为一间38.5平方米的平屋。经被拆迁房屋所在的古林镇戴家村村民委员会出具的说明，原告于2001年后，在[2002]08-12924号楼房南面明堂处新建了一间平房，建筑面积为62.6平方米，且未办理相关审批手续。另一处的原房屋系原告在2001年后因火灾全部推倒重建为二间楼房和一间平房（共计147.15平方米），经宁波市规划局鄞州分局认定未申请办理相关的审批手续，属于未批先建违法建筑。故第三人据此认定原告可补偿安置面积为186.3平方米，其余的171.25平方米不符合安置条件，不予安置。2015年1月28日，评估公司出具评估报告，评定被拆迁房屋重置价格结合成新后的评估价合计为119491元，装饰物、附属物的补偿价款为110654元，总计评估价230145元。第三人因与原告就涉案被拆迁房屋安置补偿事宜达不成协议，于2015年12月11日向被告提出拆迁裁决申请。同年12月14日，被告予以受理，并向原告送达了《房屋拆迁争议裁决申请书》、《房屋拆迁争议裁决补��申请书》副本、答辩通知书、调解通知书、被拆迁房屋的测绘单及评估单。2016年1月13日，被告作出被诉房屋拆迁裁决。同年1月19日，被告分别向原告、第三人送达了涉案《房屋拆迁争议裁决书》。
原审法院认为，各方当事人对被告具有作出被诉房屋拆迁裁决的法定职权均无异议，经审理，本院对此予以确认。2014年10月28日，被告审核宁波市国土资源局鄞州分局关于要求批准《实施方案》的请示，作出同意涉案房屋拆迁实施方案行为，该行为不具有明显重大违法情形，已成立生效，在其未被具有法定职权的机关依法定程序撤销前，可以作为被诉房屋拆迁裁决的前置行为依据。本案中，中升公司具有法定的评估资质，其是经宁波市国土资源局鄞州分局发布公告后，经报名确认选定为涉案房屋拆迁项目的评估机构。其在未获得原告协助实地勘查下按照前期的调查记录评估作出的《评估报告》可以作为被诉房屋拆迁裁决认定事实的证据。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（以下简称《拆迁条例》）第二十三条规定，被拆迁房屋的可补偿安置面积，按照被拆迁人提供的合法的集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的建筑面积计算。被诉房屋拆迁裁决根据涉案被拆迁房屋的建房用地批文、土地使用权登记资料记载内容，结合被拆迁房屋所在村民委员会的证明、规划部门关于未登记建筑调查的认定意见，以及被拆迁房屋的实测面积情况，确定涉案被拆迁房屋的可补偿安置面积为186.3平方米，符合上述规定。涉案房屋拆迁性质上属于集体所有土地房屋拆迁，《拆迁条例》及《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》（以下简称《实施细则》）明确规定了集体所有土地房屋拆迁安置补偿事项，对��，被告适用《拆迁条例》及《实施细则》的相关规定作出被诉房屋拆迁裁决，并无不当。至于被诉房屋拆迁裁决作出的程序问题，第三人因与原告就涉案被拆迁房屋安置补偿事宜达不成协议，于2015年12月11日向被告提出拆迁裁决申请。同年12月14日，被告予以受理，并向原告送达了《房屋拆迁争议裁决申请书》、《房屋拆迁争议裁决补充申请书》副本、答辩通知书、调解通知书等。2016年1月13日，被告作出被诉房屋拆迁裁决。同年1月19日，被告分别向原告、第三人送达了涉案《房屋拆迁争议裁决书》。故被诉房屋拆迁裁决作出的程序符合《实施细则》第十三条第二款的规定。综上，被诉房屋拆迁裁决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销被诉房屋拆迁裁决的诉讼请求，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条��规定，判决如下：驳回原告虞雪芬的诉讼请求。
虞雪芬上诉称：一、涉案裁决对上诉人的房屋面积认定存在重大错误。上诉人在拆迁范围内的房屋面积共计357.55平方米。本案中，有关部门对上诉人新建房屋系知情，且上诉人房屋未被任何有权机关处罚过或认定为违法建筑，因此上述面积应全部计入可补偿安置面积。涉案裁决及一审判决认定上诉人的可补偿安置面积为186.3平方米存在重大错误。二、涉案裁决适用法律错误。涉案地块土地在2013年11月18日即已通过浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》转为国有建设用地，而当时征收方并未依据该征地批准文件一并征收地上附着物，故在涉案地块的土地性质变为国有建设用地后，对地上房屋的征收工作应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。因此，被上诉人依据《拆迁条例》和《实施细则》作出涉案裁决明显错误。三、涉案裁决依据的拆迁实施方案违法，故该裁决亦违法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，对上诉人房屋补偿，应以类似房屋的市场价为依据。然而《实施方案》却仅仅依据[2014]1号《鄞州区房屋征收拆迁工作联席会议纪要》的会议精神，采取地类一刀切的方式来认定涉案地块房屋的货币补偿价格，明显与上述法律规定相悖。在该实施方案违法的情形下，以其作为前置行为依据的涉案裁决也必然违法。四、评估程序违法。未经公示剥夺了申请人提出异议的权利。评估机构未依法对被拆迁人的姓名、被拆迁房屋基本情况、评估因素、评估依据、评估价格等主要情况进行公示，导致上诉人无法进行相关复核程序，非法剥夺了上诉人对评估结果提出异议的权利。未依据市场价而是依据一份所谓的会议精神对补偿金额进行一刀切式的评估，导致对上诉人房屋价格的补偿严重背离了房屋的市场价值。评估机构未按照法定程序选择。从被上诉人提供的证据可以看出，参与本次拆迁的评估机构只有一家，这样的评估机构的选择过程显然与法不符。五、涉案项目的听证、公告程序违法。上诉人作为被征收房屋所有权人，未收到过包括社会稳定风险评估程序在内的任何有关涉案项目进行听证的告知，剥夺了上诉人享有的听证权利。涉案项目公告程序违法。一审过程中，被上诉人提交的所谓张贴记录并不能反映其张贴的时间、地点和具体位置，亦不能证明其公示时间达到了法定公示期限。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
鄞州区政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：涉案裁决认定事实清楚，证据确实充分，裁决结果合法公正合理。一、拆迁人的征收拆��行为合法。宁波栎社国际机场三期扩建工程项目经国家发展和改革委员会批准（发改基础[2012]2799号），浙江省人民政府土地审批（浙土字A[2013]-0386号），由宁波市规划局出具《建设项目选址意见书》，项目合法有效。其他相关的程序：如拆迁实施方案批准前的听证权利告知、拆迁补偿安置资金的落实、社会稳定风险评估等，均符合相关法律法规的要求。在此基础上，宁波市鄞州区人民政府批准《实施方案》并依法予以公告。二、裁决书对上诉人房屋的可补偿面积等相关要素的认定准确、证据充分，补偿安置方案的裁决合法公正。上诉人在本次拆迁范围内有房屋两处，合计建筑面积357.55平方米。根据土地使用权登记资料（鄞宅集[2002]08-12924号）记载，房屋合法占地面积为67.64平方米。一处房屋的建筑面积为210.4平方米，但其中的建筑面积62.6平方米一间平房根据古林镇���家村村民委员会出具的证明，系上诉人于2001年后私自搭建，未办理相关审批手续，属未批先建违法建筑，不能列入补偿安置面积，故该处房屋可补偿安置面积为147.8平方米；另一处涉案房屋，建筑面积为147.15平方米，经查无产权登记。在宁波栎社国际机场三期扩建工程拆迁范围内2000年版勘测定界图时仅显示为一间38.5平方米的房屋，该房屋系上诉人在2001年后在火灾后全部推倒重建，未办理相关手续，属于未批先建违法建筑，故该处房屋可补偿面积按38.5平方米认定，故裁决书认定二处房屋总的可补偿安置面积为186.3平方米。三、裁决的程序合法。拆迁人鄞州区拆迁办在2015年12月11日向答辩人提出房屋拆迁争议裁决申请，答辩人在2015年12月14日决定受理，并于当日向上诉人送达了《房屋拆迁争议裁决申请书》副本、答辩通知书、被拆迁房屋测绘单及评估单等材料。2016年1月13日，答辩人作出被诉裁决，并依法送达。四、裁决适用的法律法规正确，法律依据充分。在前述已认定事实的基础上，答辩人依据《拆迁条例》、《实施细则》、《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》等法律、法规及规范性文件作出上述裁决。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
鄞州区拆迁办在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称同意鄞州区政府的前述意见，并作如下补充：一、本案裁决对上诉人房屋面积认定正确，上诉人以自身无合法权证的房屋未被任何机关处罚、且未被有关机关认定为违法建筑为由认为上述房屋就应当认定为可补偿面积于法无据。二、涉案裁决适用法律正确。（一）《拆迁条例》第二条已经明确了该条例的适用范围，即在本市行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及其附属设施，并对拆迁人进行补偿安置的适用本条例。（二）征收拆迁本身就是国家因公共利益需要，经依法批准将集体所有土地征为国有土地，对土地上的房屋进行拆迁并给以补偿，而上诉人仅以涉案土地的性质已变更为国有土地为由，认为应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》于法无据。（三）涉案裁决程序合法。答辩人于2015年12月11日向鄞州区政府提交了房屋争议裁决申请书，鄞州区政府于12月14日受理并送达上诉人。2016年1月13日鄞州区政府作出涉案裁决并依法送达上诉人，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中各方当事人围绕着被上诉人鄞州区政府于2016年1月13日作出的鄞政集裁[2015]57号房屋拆迁争议裁决是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人房屋所涉的土地系集体土地。涉案房屋争议系因征收集体所有土地，而需拆迁房屋及其附属设施，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的调整范围。故上诉人认为涉案地块土地已经浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》转为国有建设用地，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定的理由不能成立。被上诉人鄞州区政府依据《拆迁条例》、《实施细则》作出被诉裁决，并无不当。
上诉人在本次拆迁范围内有房屋两处，合计建筑面积357.55平方米。根据鄞宅集[2002]08-12924号土地使用权证记载，上诉人房屋合法占地面积为67.64平方米。上诉人一处房屋的建筑面积为210.4平方米，但其中62.6平方米一间平房系其私自搭建，未办理相关审批手续，属未批先建违法建筑，不能列入补偿安置面积，故该处房屋可补偿安置面积为147.8平方米；另一处��案房屋，建筑面积为147.15平方米。该处房屋无产权登记，并经宁波市规划局鄞州分局认定未申请办理过相关审批手续，亦属未批先建违法建筑。但根据宁波栎社国际机场三期扩建工程拆迁范围内2000年版勘测定界图，后一处房屋所在地块上曾有一间38.5平方米的平屋。故被上诉人鄞州区政府根据上述勘测定界图确定该处房屋的可补偿安置面积为38.5平方米，并最终认定上诉人二处房屋总的可补偿安置面积为186.3平方米，并无不当。
二审期间，上诉人提出作为被诉拆迁裁决前提的《实施方案》违法，因此被诉裁决亦违法。关于该《实施方案》的合法性问题，宁波市中级人民法院于2016年10月12日作出的（2016）浙02行初53号行政判决，已确认上述《实施方案》可以作为拆迁裁决的前置依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生���的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。故上诉人的该项上述理由不能成立。
关于上诉人提出的对评估机构合法性质疑。本院认为，《实施细则》第二十条规定，拆迁房屋需要价格评估的，土地行政管理部门应当将拆迁补偿评估项目向社会进行公告，由具有法定资格的房地产评估机构在规定期限内报名，并在拆迁人和被拆迁人代表的公开监督下从符合条件的房地产评估机构中随机产生一家评估机构。本案中，中升公司具有法定的评估资质，其在宁波市国土资源局鄞州分局发布公告后，通过报名、审查等程序，最终被确认为涉案房屋拆迁项目的评估机构，并不违反上述规定。上诉人主张应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于评估机构选定的相关规定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。此外，上诉人主张案涉拆迁应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行社会稳定风险评估程序的听证，亦于法无据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人虞雪芬负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　马惟菁
审　判　员　　车勇进
代理审判员　　马良骥

二〇一七年五月二日
书　记　员　　韦若莎