与常州市天宁区人民政府行政征收二审行政判决书

江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第14号
上诉人（原审原告）冯嘉。
被上诉人（原审被告）常州市天宁区人民政府。住所地本市关河东路66号九洲环宇商务广场21F。
法定代表人宋建伟，该区区长。
委托代理人吴光华，常州市天宁区人民政府法制办公室主任。
委托代理人武双云，江苏律邦律师事务所律师。
上诉人冯嘉因房屋征收补偿决定一案，不服常州市天宁区人民法院（2014）天行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月19日受理后，依法组成合议庭审理本案，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人冯嘉及其委托代理人燕薪，被上诉人常州市天宁区人民政府（以下简称天宁区政府）的委托代理人吴光华和武双云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审经庭审举证质证认定，因文化和文物保护公共事业的需要，2012年9月7日，天宁区政府作出常天征[2012]12号国有土地上房屋征收决定，决定对青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目征收范围内的房屋实施征收。征收范围为：东至和平北路，南至市河南岸，西至晋陵中路，北至古村巷、二条弄。房屋征收部门是天宁区建设局，房屋征收实施单位是常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心。2012年9月8日，天宁区政府公告了上述征收决定及房屋征收补偿方案。方案中规定的签约期限为在征收决定公告之日起3个月内。本市雪洞巷7-16号（土地使用权证的编号）房屋位于征收范围内，该房屋没有房屋所有权证，常州市革命委员会房地产管理局对于文化大革命期间接管、代管私房发还产权通知单中的被发还人王冠玉已故，现该房屋的使用人为王冠玉的外孙冯嘉。2012年7月26日，天宁区建设局将符合资质条件并报名参加的评估机构予以公告，征求被征收人的意见，并由常州市天宁区天宁街道古村社区居民委员会发放了青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目选择房屋征收评估机构意见书。2012年8月2日，常州市天宁区天宁街道古村社区居民委员会向天宁区建设局发送告知函，告知其房屋征收评估机构协商统计结果，选出的6家评估机构分别为常州永信土地房地产评估测绘有限公司、江苏金宁达恒土地房地产估价咨询有限公司常州分公司、江苏鑫洋土地房地产评估有限公司（以下简称鑫洋公司）、常州江南房地产评估事务所有限公司、常州市正信房地产评估事务所有限公司、常州市延陵房地产评估事务所有限公司。2012年8月6日，天宁区建设局公告了房屋征收评估机构的协商结果，并予以公告。2012年8月13日，天宁区建设局向冯嘉送达了未经登记建筑认定处理申请表、未经登记建筑申报举证通知书、房屋现场查勘图。经评审、核对后，天宁区政府于2012年11月20日作出了编号为（2012）501-05-141的未经登记建筑认定处理决定，决定内容为：1、3、4号房建筑面积分别为182.44平方米、3.69平方米、3.08平方米按房屋市场评估价100%补偿，享受产权调换；2号房建筑面积为21.46平方米按房屋市场评估价95%补偿，享受产权调换。鑫洋公司对涉诉房屋进行了入室评估，以2012年9月7日作为评估时点，以未经登记建筑认定处理决定书所载内容为准，评估价格为2365585元。上述未经登记建筑认定处理决定书、房屋征收估价报告于2012年12月4日送达给冯嘉。2014年4月4日，天宁区建设局作出雪洞巷7-16号补偿安置方案，并于同日送达给冯嘉。因冯嘉在签约期限内未能达成征收补偿协议，天宁区建设局于2014年5月8日申请天宁区政府对冯嘉作出房屋征收补偿决定。2014年5月28日，天宁区政府作出（2014）常天征补字第22号房屋征收补偿决定，决定内容为：1、安置实际使用人冯嘉本市纺仪厂地块华海城市广场4号楼乙单元1504室（施工编号，期房），建筑面积为140.71平方米，房价为1038834元；大诚北厂地块2号楼乙单元1101室（施工编号、期房），建筑面积140.19平方米，房价为1300056元。上述房屋均为期房，其中纺仪厂地块华海城市广场预计2014年6月底交付，大诚北厂地块预计2014年12月底交付。安置房亦为房屋产权调换房，产权调换差价11447元、产权登记费160元由相关部门提存，与确权后的房屋所有权人结清；2、装饰装修及附属设施补偿费15248元、搬迁费5267元、临时安置费3160元/月（超过18个月按相关规定予以补偿）、其他各类补助按规定补偿给实际使用人。实际使用人冯嘉自行解决过渡用房；3、实际使用人冯嘉应当自本决定书送达之日起16日内从上述被征收房屋内搬出。同时告知了提起行政复议或行政诉讼的权利和期限以及逾期拒绝搬迁的法律后果等。天宁区政府于2014年6月6日送达给冯嘉，冯嘉不服，诉至法院，要求撤销常州市天宁区人民政府作出的（2014）常天征补字第22号房屋征收补偿决定。另外，王冠玉的子女等人于2007年12月24日在常州市公证处进行公证。（2007）常证民内字第6698号公证书载明：被继承人王冠玉、沈丽娟生前的夫妻共同财产为常州市落实私房政策房屋经济补偿款76132元；根据《中华人民共和国继承法》的相关规定，被继承人王冠玉、沈丽娟的上述遗产由王琴芳、王永芳、王钧芳、王曼君、王永康、王润康、冯嘉、冯翊、冯瑜、李建十人共同继承等。现王润康、王永康已故。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目，位于天宁区范围内，天宁区政府作为作出涉案征收决定的县级人民政府，具有作出被诉补偿决定的法定职权。一、关于征收决定的问题。本案所涉征收决定的合法性已经常州市中级人民法院（2012）常行初字第12号生效判决确认，据此，对冯嘉认为征收决定及征收补偿方案不合法的意见，该院不予采纳。二、关于征收补偿决定主体问题。本案中，本市雪洞巷7-16房屋的被发还人是王冠玉，现王冠玉已故，该房屋未进行继承、析产，故产权人不明确。为保证实际使用人的权益，安置冯嘉使用产权调换房屋，并无不当。且被诉房屋征收补偿决定未对产权调换房的权属进行分配，不影响王冠玉其他继承人的权利，其他继承人享有民事救济途径。三、关于评估的问题。1、评估机构的选择。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。根据《江苏省贯彻实施》若干问题的规定》第十条之规定，确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门按照报名先后顺序公布具有相应资质的房地产价格评估机构名单；（四）被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，并将协商结果书面告知房屋征收部门……本案中，房屋征收部门按照报名先后顺序公布具有相应资质的房地产价格评估机构名单，并由常州市天宁区天宁街道古村社区居民委员会向征收范围内的被征收人开展选择房屋征收评估机构的协商工作，选定评估机构后将协商结果书面告知房屋征收部门，并由房屋征收部门予以公示。评估机构的选择程序基本符合上述规定。鑫洋公司在选出的评估机构范围内，其对冯嘉实际使用的房屋进行评估并无不当。2、评估报告。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条之规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，雪洞巷7-16号房屋无房屋所有权证，天宁区政府对其进行了未经登记建筑面积认定，由选定的评估机构，以《未经登记建筑认定处理决定书》所载内容为准，通过现场查勘，以房屋征收决定公告之日为评估时点，对房屋进行评估后出具评估报告，符合相关规定。冯嘉认为涉诉房屋的评估价低于市场价的意见，该院不予采信。四、房屋面积问题。冯嘉认为天宁区政府遗漏了餐厅等部分面积。对此，该院认为，雪洞巷7-16号的发还房屋是二间半，经庭审调查，冯嘉确认其发还房屋在评估报告范围内。天宁区政府根据冯嘉使用房屋的实际情况进行现场查勘，认定的未经登记建筑面积并无不当。冯嘉认为其提交的民国时期王冠玉的土地所有权状能够证明天宁区政府遗漏房屋面积，并应将该土地所有权状载明的三十三间半房屋补偿给王冠玉的被继承人的意见，该院不予采纳。综上所述，天宁区政府作出的上述决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法规及规章正确。冯嘉起诉要求撤销（2014）常天征补字第22号房屋征收补偿决定的诉讼请求，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回冯嘉要求撤销天宁区政府作出的（2014）常天征补字第22号房屋征收补偿决定的诉讼请求，案件受理费50元，由冯嘉负担。
上诉人冯嘉上诉称：一、本市雪洞巷7-16号房屋的被发还人是王冠玉，王冠玉已故，在继承开始后，遗产分割前，遗产为全体继承人共同共有。本案中，冯嘉等十位继承人尚未对雪洞巷7-16号房屋进行分割，该房屋应为十人共有，产权人明确清晰，并非原审法院认定的产权人不明确。因此，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被征收人为被征收房屋所有权人，本案中十位共有人均应当列为被征收人，而被上诉人所作的征收决定仅将上诉人一人列为被征收人，严重剥夺了其他共有人的合法权益，原审法院认为其他继承人享有民事救济途径，不仅造成公民及法院的讼累，而且是对征收补偿决定主体的认定错误；二、被上诉人在组织被征收人协商选择评估机构的过程中，存在诸多违法情形，导致上诉人对评估机构的选择权被严重剥夺。原审法院关于评估机构选择的认定错误；三、评估机构对涉案房屋并未进行实测评估，并且基准价格远低于当地房地产的市场价格，这些关键因素直接影响到评估报告的合法性。原审法院仅从形式上进行认定，缺乏实质审查，致使对评估报告的合法性认定错误；四、被上诉人并未依上诉人实际使用房屋情况，对房屋面积如实登记，而是遗漏了上诉人至今仍实际使用的餐厅、走廊、楼梯间等部分面积，同时，对上诉人提交的能够证明被上诉人对房屋面积的登记存在遗漏的，民国时期王冠玉的土地使用权状，原审法院视若无睹，亦未说明对该证据不予采信的理由，故原审法院对房屋面积的认定错误。综上，原审认定事实严重错误，要求撤销原审判决并依法改判，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人天宁区政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，请求维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审被告向原审法院提交的证据材料及依据有：常天征[2012]12号国有土地上房屋征收决定书、青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目房屋征收补偿方案、房屋征收补偿决定公告、青果巷历史文化街区修缮与保护项目征收范围图、（2012）常行初字第12号行政判决书、关于对雪洞巷7-16号作出征收补偿决定的申请、情况说明、公证书、居民死亡医学证明书、未经登记建筑认定处理申请表及送达回证、未经登记建筑认定处理评审情况表、未经登记建筑认定处理结果核对表及送达回证、未经登记建筑认定处理决定书及送达回证、青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目未经登记建筑认定处理情况表、关于选择青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目房屋征收评估机构的公告、青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目选择房屋征收评估机构意见书、告知函、关于公布青果巷历史文化街区及东侧历史风貌区修缮与保护项目房屋征收评估机构的公示、房屋征收估价报告、晋陵中路东侧、吊桥路北侧地块规划条件附图2、市区定销商品房安置使用申请表、房源清单、雪洞巷7-16号补偿安置方案及送达回证、谈话记录、房屋征收补偿决定书及送达回证、公示说明。天宁区政府提供上述证据用以证明其作出具体行政行为程序合法、内容适当、认定事实清楚、证据确凿。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：身份证复印件、（2014）常天征补字第22号房屋征收补偿决定书、土地所有权状及附图、常州市地籍面积册摘录、常州市革命委员会房地产管理局对于文化大革命期间接管代管私房发还产权通知单、江苏省文物保护单位照片、捐赠文物收据、未经登记建筑认定处理申请表、未经登记建筑申报举证通知书、关于未经登记认定处理申请表的说明，冯嘉提供的上述证据用以证明冯嘉具有诉讼主体资格；涉诉房屋的产权是明晰的，在江苏省文物保护单位唐荆川故居范围内，冯嘉等产权人可以自行修缮保护房屋并维持原居住使用情况不变；冯嘉对于未经登记建筑认定处理事项提交过书面文件，对自己房屋产权状况有详尽的说明。
上述证据均已随案移送本院。
本院经庭审举证质证认定，原审法院认证正确。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的事实一致。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和第二十六条的规定，天宁区政府具有作出被诉补偿决定的法定职责。本案所涉征收决定的合法性已经本院（2012）常行初字第12号生效判决确认，原审法院对冯嘉认为征收决定及征收补偿方案不合法的意见不予采纳，并无不当。本市雪洞巷7-16号房屋的被发还人是王冠玉，王冠玉和其妻沈丽娟均已死亡，其所生子女较多，现该房屋析产、继承未完成，析产、继承关系复杂；该房屋系解放前王冠玉购买所得，经社会主义私房改造，后又经常州市房地产管理局发还，房屋在使用过程中又经扩建，房屋未经建国后相应行政部门登记，房屋的房、地权属不一致；该房屋的使用权人多次变更；据此，天宁区政府将该房屋确定为所有权人不明确的房屋并无不当，本院予以采信。为保障其他合法继承人的权益不受侵害，天宁区政府以产权调换和货币补偿两种方式对冯嘉进行告知，并多次与该房屋的部分继承人协商，在协商达不成一致意见的情况下，天宁区政府以冯嘉为实际使用人，对上述房屋使用产权调换的方式进行安置补偿，并无不当。被诉房屋征收补偿决定未对产权调换房的权属进行确权和分配，并且，天宁区政府还设定了相应的保护措施，房屋的权利人可以通过民事途径保障其权利。天宁区政府及相关职能部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《江苏省贯彻实施》若干问题的规定》规定的程序和条件，按照报名先后顺序公布了具有相应资质的房地产价格评估机构名单，并由常州市天宁区天宁街道古村社区居民委员会向征收范围内的被征收人开展选择房屋征收评估机构的协商工作，选定评估机构后将协商结果书面告知房屋征收部门，并由房屋征收部门予以公示，评估机构的选择程序合法有效，本院予以确认。对冯嘉认为天宁区政府及相关职能部门选择评估机构违法的主张，本院不予支持。天宁区政府对上述房屋进行未经登记建筑面积认定，并由选定的评估机构鑫洋公司，以未经登记建筑认定处理决定书所载内容为准，通过现场查勘，以房屋征收决定公告之日为评估时点，对雪洞巷7-16号房屋进行评估后，出具评估报告；冯嘉未能提供其在收到评估报告的规定期限内提出异议的证据，未能提供证据证明评估中存在漏评、错评等情形，据此，原审法院采信评估的内容，并无不当，本院予以支持。综上，被诉征收补偿决定认定事实清楚，本院予以确认。天宁区政府基于公共利益的需要，作出征收决定并公告，确定征收补偿方案并公告，选定评估机构并公告，进行未经登记建筑面积认定并送达，进行评估并送达评估报告，制作雪洞巷7-16号补偿安置方案并送达，经多次协商，在达不成补偿协议的情况下，作出征收补偿决定，程序合法，本院予以确认。冯嘉认为其提交的民国时期王冠玉的土地所有权状能够证明天宁区政府遗漏房屋面积，并应将该土地所有权状载明的三十三间半房屋补偿给王冠玉的被继承人的意见，本院不予采纳。天宁区政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十五条、第二十六条的规定作出征收补偿决定，适用法律正确。综上所述，被诉征收补偿决定认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法，适用法律正确；原审法院判决驳回冯嘉要求撤销天宁区政府作出的（2014）常天征补字第22号房屋征收补偿决定的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人冯嘉负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　李连求
审　判　员　　杨　剑
代理审判员　　章福泉

二〇一五年五月二十九日
书　记　员　　夏　怡