申请人不服被申请人作出《关于济南市历城区2012年第4批次建设用地的批复》（鲁政土字【2012】2187号，以下称“鲁政土字【2012】2187号批复”）的行政行为，向山东省人民政府提出行政复议申请，省政府于2018年9月3日收到该申请并依法予以受理。本案于2018年10月8日举行听证会。现已审理终结。
申请人请求：撤销鲁政土字【2012】2187号批复。
申请人称：申请人2018年8月17日通过政府信息公开获知鲁政土字【2012】2187号批复，申请人名下位于坝王路4号的土地被征收为国有土地，申请人与该批复有利害关系。申请人认为鲁政土字【2012】2187号批复违法。一、征地报批前，相关政府部门未对土地现状进行调查并经当事人确认，侵犯了申请人的参与权、确认权。违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条，《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条、第十条的规定，没有对征收土地权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，更未将调查结果告知申请人进行确认。二、征地报批前，相关政府部门未履行告知听证的法定义务，侵犯了申请人的听证权。违反了《国土资源部关于完善
征地补偿安置制度的指导意见》第十一条，《国土资源听证规定》第十九条第一款的规定，剥夺了申请人的听证权。
山东省国土资源厅答复称：一、申请人不具有合法的行政复议主体资格。申请人的承包地、宅基地均不在该地块内。二、申请人的复议申请超过法定的复议申请期限。三、省政府作出的鲁政土字【2012】2187号批复认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。四、相关情况说明。1、被征收土地不包含基本农田，符合土地利用总体规划及年度计划。2、涉案土地补偿款已全额拨付。3、涉案土地已于2016年6月29日出让给历城田园新城。
经审查查明：2012年12月31日，省政府做出鲁政土字【2012】2187号批复，同意将济南市历城区集体建设用地40.2256公顷征收，涉及历城区华山街道东杨家庄村、还乡店村、菜园庄村、宋刘村、洪家园村、驴山村、小张马庄村，王舍人街道赵仙村、杨家屯北村、杨家屯南桂、大辛庄村、苏家庄村、李家村。该批复涉及本案争议宗地所在的王舍人街道杨家屯南村集体建设用地，为地块一、二、三、四，共计10.8662公顷。根据《济南市历城区2006-2020年度土地利用总体规划图（局部）》、《土地利用现状图》及《勘测定界图》显示，本案涉及土地的规划用途为允许建设区，征地批复前土地利用现状为建设用地，不涉及基本农田。
2012年8月4日，济南市人民政府作出《拟征地土地公告》（济拟征公告【2012】78号），载明了拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容；该公告在涉及村进行了张贴发布。11月31日，国土部门组织有关部门进行土地勘测定界，制作土地勘测定界图，并会同有关部门对拟征收土地的权属、地类、面积进行调查，填写了《土地征收勘测调查清单》，对所涉及的土地使用权人的权益进行调查、确认。被申请人称《地上附着物调查登记表》上“张心奇”的签名为其作为企业员工对企业地上物的权益进行的确认，申请人及张心奇对此说法予以否认，称张心奇当时已不是申请人员工且对此事不知情。11月30日，济南市国土资源局作出《关于杨家屯南村拟征收土地补偿安置方案》，对拟征收土地位置、地类、面积、补偿标准、安置意见、公示、申请听证等问题作出规定。该方案在涉及村进行张贴公示。12月5日，杨家屯南村向济南市国土资源局提交《放弃听证证明》。12月6日，济南市国土资源局历城分局、济南市历城区王舍人街道杨家屯南村民委员会、济南市小清河开发建设投资有限公司、历城区人力资源和社会保障局签订《土地征收补偿安置协议》，对征收土地位置、地类及面积，土地征收费用及拨付方式，村民安置意见，土地交付时间等达成协议。在土地征收批复前社保资金拨付到社会保障基金专户。2012年12月12日，济南市人民政府及其国土部门编制城市（镇）批次建设用地呈报材料，以批次征地方式逐级上报，12月31日，省政府作出鲁政土字【2012】2187号批复，同意该批次征地。2013年2月1日，济南市人民政府作出《征收土地公告》（2013年第144号）并在涉及村进行张贴，对省政府鲁政土字【2012】2187号批复的文号、内容、作出时间，征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等事宜进行公告；该公告在涉及村进行张贴公示。批复涉及的杨屯南村土地补偿款已拨付村集体；批复所涉及的土地已通过挂牌出让。
同时查明：1994年8月，济南市人民政府向济南市东郊制线厂颁发了历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》，地址为坝王路4号，地号为050739119，土地类别“21”，用地面积5007.4平方米，建设占地478.5平方米，用途为工厂用地；证载土地在鲁政土字【2012】2187号批复范围内。1998年济南市历城区王舍人镇计划经济委员会作出《关于批准东郊制线厂改组为有限责任公司的通知》（济历城王计经字【1998】第3号），同意济南市东郊制线厂改组为有限责任公司，按有限责任公司章程运作，具体名称以工商批复为准；1998年3月，济南名泉线业有限公司（本案申请人）注册成立，类型为有限责任公司（自然人投资或控股），住所地为王舍人镇坝王路4号。申请人在听证时称其在1998年企业改制时作价购买接受了原济南市东郊制线厂的所有资产，包括土地，但其未向我机关提供相关证据。原济南市东郊制线厂所持有的历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》，未过户或进行变更。证载土地上的房屋约于2018年7月被拆除。
本机关认为：鲁政土字【2012】2187号批复不涉及基本农田，省政府批复征收符合《土地管理法》第四十五条的规定。同时，该批次征地在土地利用总体规划确定的城镇建设范围内，按年度计划分批次报批，符合法律法规规定。
根据土地利用总体规划，济南人民政府作出拟征收土地公告并张贴，国土资源部门组织有关部门进行土地勘测定界，制作土地勘测定界图，填写土地征收勘测调查清单；作出拟征收土地补偿安置方案后进行公示并告知听证权、复议权，公示期满后5个工作日内，国土部门未收到对此方案要求听证的书面申请，被征地所在村出具放弃听证证明。有关职能部门与被征地村委会签订了《土地征收补偿安置协议》，政府补贴社保资金拨付到位。相关部门组织征收土地材料逐级上报省政府后，省政府以鲁政土字【2012】2187号批复批准本案涉及宗地征收，符合法律法规规定。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”；第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。本案中，原济南市东郊制线厂所持有的历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》，为乡镇企业所持有的集体土地使用权证，该证未经变更，其证载事项未变；该证载土地上房屋的权益在国家征收土地时，应予以保障。
《山东省土地征收管理办法》第九条第一款规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当依据本级人民政府发布的征收土地公告，组织勘测定界，并会同财政等有关部门、乡镇人民政府或者街道办事处及用地单位，与村民委员会委员、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单”。在征地报批前，有关国土部门应会同有关部门对历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》证载土地内的地面附着物进行调查、清点、核实，并由有关权益人确认。本案中，虽有相关的调查、清点记录，但有关当事人对此进行了否认，应视为在清点、确认方面的证据不足。本机关认为，在该批次征地报批前，有关部门对涉及历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》证载土地上权益的调查、确认等程序违反了《山东省土地征收管理办法》的规定。
同时，我机关发现，鲁政土字【2012】2187号批复报批材料中有关土地地类均描述为农村住宅用地（宅基地），被申请人解释称此地类的确定依据的是2009年第二次土地调查时实际状况，但此说法与历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》证载土地类别矛盾。由此，本机关认为，有关国土部门征地报批时对地类的认定存在问题，证据不足。
综上所述，本机关认为鲁政土字【2012】2187号在征收报批前，对涉及历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》证载土地，认定土地类别证据不足，证载土地地上附着物调查、清点、确认程序违反相关规定。鉴于鲁政土字【2012】2187号批复涉及土地已于2016年出让，历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》证载土地上房屋已拆除，客观上已无法恢复原状。如果撤销鲁政土字【2012】2187号批复将会给公共利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，本机关决定如下：
确认山东省人民政府作出的鲁政土字【2012】2187号批复中涉及历城集建（94）字第0739119号《集体土地建设用地使用证》部分违法。
申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。