杜道如与明光市城市管理行政执法局行政强制一

安徽省明光市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）明行初字第00008号
原告：杜道如，教师。
被告：明光市城市管理行政执法局，住所地明光市池河大道5号。
法定代表人：许丛峰，任局长。
委托代理人：仲从庆，明光市城市管理行政执法局法制股工作人员。
委托代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。
原告杜道如诉被告明光市城市管理行政执法局行政强制一案，于2015年3月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月30日公开开庭审理了本案。原告杜道如及其委托代理人谢鹏辉，被告明光市城市管理行政执法局及其委托代理人仲从庆、冯天浪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告明光市城市管理行政执法局于2015年1月12日对原告杜道如作出（明行执）限拆决字（2015）003号限期拆除决定书，认定原告在明光市板园南巷无证建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条之规定，限原告在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑物，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。被告于2015年4月7日向本院提供了被诉具体行政行为的证据：
1、安徽省人民政府法制办皖府法（2006）76号文，证明原告的主体资格；
2、滁州市人民政府法制办滁政秘（2007）6号文，证明目的同上；
3、明光市人民政府办公室明政办（2010）48号文，证明目的同上；
4、案件承办人陈波、徐玉祥的行政执法证，证明执法人员的执法资格；
5、杜道如及其丈夫杨志勇户口簿复印件，证明杜道如家庭成员的身份情况；
6、户地权明房字第××号房地产权证，证明杜道如违法建设的第二层房屋下一层房屋办理了房产登记；
7、现场检查勘验笔录，证明明光市板园南巷1－2号加建的二层房屋为砖混结构，面积约63平方米；
8、涉案房屋的照片，证明房屋现状；
9、2014年11月13日执法人员对杜道如的调查询问笔录，证明涉案房屋是杜道如所建，未办理任何建房手续；
10、2014年11月13日执法人员对杨汉文的调查询问笔录，证明目的同上；
11、2014年11月10日明光街道办事处向被告发的函；12、立案审批表；13、调查终结报告；14、案件处理审批表；15、限期拆除事先告知书；16、限期拆除决定书；17、限期拆除公告；18、送达法律文书回执；19、滁行执复决字（2015）3号行政复议决定书。证明被告在接到明光街道办事处的举报函后，依法对杜道如涉嫌违法建设案件进行立案查处，调查取证，通过内部审批，作出处理决定，并依法向当事人送达了法律文书，充分保障了当事人的陈述、申辩权及复议、诉讼权，办案程序符合法律规定。
原告诉称：一、被告适用法律严重错误，《立法法》第八十四条明确规定法无溯及力，原告的房屋于2005年建设，被告适用的《城乡规划法》不能规范2008年1月1日以前发生的行为。二、本案被告没有作出限期拆除决定的法定资格，本案原告的房屋座落在农村集体土地之上，而根据被告提交的相关证据，被告仅有权行使明光市人民政府所在地的城市规划区内的相关行政处罚权，在乡、村规划区内被告没有行使城市规划管理的资格。而本案中，被告提交的证据显然不能证明原告所合法占用的土地及宅基地上的房屋就在城市规划区内，被告对此应承担举证不能的后果。三、被告认定原告的房屋是违章建筑，属于严重的认定事实错误。本案处罚决定涉及原告集体土地上的房屋在多年前就已建成，根据行政处罚法第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。国务院法制办于2005年10月26日复函江北省法制办，明确违法行为的连续状态是基于同一个违法故意，连续实施数个独立行政违法行为并触犯同一个行政处罚规定的情形。全国人大法工委法工办发（2012）20号文并未对违反规划许可的继续状态明确表述，后住房和城乡建设部建法（2012）43号文件转发前述文件并明确依据城乡规划法确定违反城乡规划，而该法根本没有溯及力。四、被告违反行政处罚法的相关规定，剥夺了原告的听证权，综上，请求依法撤销被告作出的限期拆除决定书。
原告向法庭提供了以下证据：
1、原告的身份证复印件，证明原告的主体资格；
2、限期拆除决定书一份，证明本案的起诉标的；
3、复议决定书，证明本案的诉讼时效。
被告辩称：被告在执法过程中，对原告建设行为进行了调查取证，并依法送达了相关法律文书，程序合法，案件事实清楚，适用法律正确，亦未超过追诉时效，故应依法维持答辩人作出的行政行为。对于原告所说的听证程序，行政处罚法对此并未作出强制性规定。综上，请求依法维持限期拆除决定书。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告提供的证据1－3，原告认为不能达到被告的证明目的，所谓的集中处罚权是在明确的规划范围内，原告的房屋坐落在集体土地上，不在城市规划区内，因此不具有合法性。对被告提供的证据4，原告认为：真实性无异议，不能达到被告的证明目的，不能证明相关的执法人员对乡村的房屋有执法权。对被告提供的证据5－10，原告认为：对身份证、房产证真实性无异议，但是证据不合法，不能达到被告的证明目的，房产证不能证明原告的第二层房屋是违法建设，对于笔录上没有原告的签字，记载是拒签，见证人应出庭作证，因此对其真实性有异议，被告的笔录不合法，原告建房不需要取得建设工程许可证。对被告提供的证据11－19，原告认为：真实性无异议，但是证据不合法。1、该组证据证明被告是接到举报后查处原告的，但是被告的现场勘验笔录及立案审批表中记载是房屋征收历史遗留问题，因此被告证据中有街道办事处的举报函及工作组的工作的安排，对该证据的形成目的有异议，事实审查不清，因此不合法。原告认为被告没有权利查处集体土地上的房屋。2、决定书违法错误。3、不能达到被告的证明目的。
对以上证据，法庭评议认为：对被告提供的证据1－3，明光街道办事处蔬菜村位于明光市人民政府所在地的城市规划区内是众所周知的事实，对原告的质证意见，法庭不予采纳，该证据能够证明被告有执法主体资格。对被告提供的证据4，能够证明执法人员有执法资格，理由同前。对被告提供的证据5－10，法庭认为，原告对行政机关调查笔录见证人身份存疑无法律和事实依据，该组证据能够证明涉案房屋是杜道如所建及未办理建房审批手续的事实。对被告提供的证据11－19，法庭认为，该组证据能够证明被告执法行为符合程序规定。
对原告提供的证据，被告不持异议，法庭经审查确认为有效证据，对其证明观点予以采纳。
综合以上庭审举证、质证及法庭认证，结合当事人陈述，本院认定以下事实：2005年，原告杜道如在明光市明光街道办事处蔬菜村板园南巷自有房屋上加建第二层共两间房屋，结构为砖混结构，面积约63平方米。建房至今未办理审批手续，也无合法的产权证明。明光市城市管理行政执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，于2015年1月12日作出（明行执）限拆决字（2015）003号限期拆除决定书，责令原告于三日内自行拆除，逾期依法强制拆除。原告不服，向滁州市城市管理行政执法局申请复议，该局于2015年3月3日作出复议决定，维持被告的行政行为，原告遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案的争议焦点一，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》是否正确。庭审查明，原告的房屋虽然建设于2005年，但原告建房时未办理任何相关审批手续，本院认为，按照当时的法律，无论是土地管理法或是城市规划法都规定原告建房应当办理审批手续，而法律规定并不是证据一种，原告虽然没有提供，但应当推定公民对法律的知悉，不能以不知法不懂法来逃避法律责任。2008年1月1日开始实行现行城乡规划法后，原告的房屋仍然处于无任何审批手续的状态，该状态又对现行法律形成了触犯，被告依据现行法律对原告的非法行为进行规范、处置，适用法律并无不当，而事实上，原告若想将其无证房产合法化，必须也只能依照现行法律要求有权机关对其进行处理。换言之，在2008年城乡规划法实行以后，依照该法原告仍然有义务纠正其非法行为，被告也有责任纠正原告的非法行为，双方在现行法律框架内处理并不涉及法的溯及力问题。本案的争议焦点二，被告是否具有作出被诉行政行为的主体资格。庭审查明，安徽省人民政府法制办公室根据相关法律法规发布的皖府法（2006）76号文件第二条明确规定，集中行使行政处罚权的行政机关在明光市人民政府所在地的城市规划区内行使城市规划管理等方面职权，而原告的房屋坐落在明光市明光街道办事处蔬菜村，明光街道办事处属于明光市人民政府的派出机构，因此原告的房屋位于明光市人民政府所在地的城市规划区内属于众所周知的事实。另根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条的规定，“……本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划……”，该规定明确了城乡规划适用集体土地上建房，也未排除城市规划中可以包括集体土地，而事实上，将“城中村”及城市郊区农村纳入城市规划始终与城市发展相伴随，原告认为只有乡村规划才能涉及集体土地无疑是不正确的。故被告具有作出被诉具体行政行为的主体资格。本案的争议焦点三，被诉行政行为是否超过两年处罚期限。国务院法制办于2005年对湖北省法制办的复函中，没有对违法建设的连续状态进行专门界定，而全国人大法工委法工办发（2012）20号文件专门对违法建设行为追诉时效进行了释明，明确违法建设行为有继续状态，在违法事实存续期间应当对违法行为进行处罚，故被诉行政行为不受两年处罚期限的限制。本案的争议焦点四，被诉行政行为是否必须进行听证程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。故被诉行政行为举行听证并无法律强制规定。综上，根据法庭确认的有效证据，能够认定被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求，没有相关证据和法律依据支持，其理由本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
驳回原告杜道如的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审　判　长　　李从岭
审　判　员　　冯胜利
人民陪审员　　沈　云

二〇一五年五月十一日
书　记　员　　祝瑜鸿
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条下列事实法庭可以直接认定：
（一）众所周知的事实；
（二）自然规律及定理；
（三）按照法律规定推定的事实；
（四）已经依法证明的事实；
（五）根据日常生活经验法则推定的事实。
前款（一）、（三）、（四）、（五）项，当事人有相反证据足以推翻的除外。