向元平林成容等与重庆市人民政府其他再审行政

重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)渝行再2号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)林成容，女，1983年4月2日出生，汉族，住重庆市奉节县。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)郭辉，男，1972年10月9日出生汉族，住重庆市奉节县。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)向元平，男，1963年9月13日出生，汉族，住重庆市奉节县。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)重庆市人民政府。
法定代表人唐良智，市长。
委托代理人展光华，重庆市人民政府法制办工作人员。
委托代理人李廷刚，重庆市人民政府法制办工作人员。
一审原告、二审上诉人匡林太，男，1974年12月18日出生，汉族，住重庆市奉节县。
林成容、郭辉、向元平因诉重庆市人民政府(以下简称市政府)土地征收行政复议一案，重庆市第五中级人民法院于2014年2月19日作出（2014）渝五中法行初字第00047号行政判决。林成容、郭辉、向元平、匡林太不服，提起上诉。本院于2014年6月18日作出（2014）渝高法行终字第00084号行政判决。林成容、郭辉、向元平仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年11月2日作出（2015）行监字第1358号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，于2018年5月16日公开开庭审理了本案。再审申请人林成容、郭辉、向元平及其委托代理人孟雷，被申请人市政府的委托代理人展光华、李廷刚，一审原告、二审上诉人匡林太到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
重庆市第五中级人民法院一审查明：2013年11月26日，林成容等4人向市政府提交了《行政复议申请书》，认为市政府作出的渝府地〔2009〕32号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》程序和实体均违法，请求撤销上述批复。市政府收到林成容等4人的行政复议申请后，认为林成容等4人的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，不符合行政复议的受理条件，于2013年11月27日作出渝府复〔2013〕767号《行政复议告知书》，并于当日邮寄送达。林成容等4人不服该《行政复议告知书》，起诉至一审法院。
重庆市第五中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第十四条的规定，市政府具有作出渝府复〔2013〕767号《行政复议告知书》的法定职权和相应职责。渝府地〔2009〕32号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》是市政府针对下级人民政府的申请而作出的土地征收批复，该土地征收批复本身尚不能对被征地当事人的权利义务产生实际影响，对被征地当事人的权利义务产生实际影响的是征地公告，补偿安置争议裁决等具体行政行为。市政府的土地征收批复不是对外发生法律效力的具体行政行为，根据行政复议法第二条、第六条的规定，不属于行政复议的受案范围。市政府在收到林成容等4人的行政复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，对林成容等4人的行政复议申请不予受理正确。林成容等4人要求判令市政府受理其行政复议申请的理由不能成立。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回林成容等4人的诉讼请求。
林成容、郭辉、向元平、匡林太不服，提起上诉。本院二审查明的事实与一审一致。
本院二审认为，渝府地〔2009〕32号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》是市政府根据奉节县人民政府征收土地的请示对其作出的内部审批管理行为，该批复的对象并非林成容等4人，没有对其设定具体的权利义务，故该批复对林成容等4人的实体权利义务不产生直接的影响，对其权利义务产生实际影响的是奉节县人民政府相关部门具体实施征地和安置补偿的行为。市政府对林成容等4人的复议申请经审查后，认为不属行政复议的受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。市政府作出渝府复〔2013〕767《行政复议告知书》，书面告知林成容等4人对其行政复议申请不予受理，符合行政复议法第十七条第一款的规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。林成容等4人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由林成容、郭辉、向元平、匡林太负担。
林成容、郭辉、向元平仍不服，向最高人民法院申请再审称，1.市政府作出的征地批复是针对特定的对象，使得行政相对人的土地使用权归于消灭，且该征地批复不能反复适用，因此应属于行政复议受案范围。2.市政府作出本案征地批复的行政行为侵害了再审申请人合法取得的土地承包经营权，再审申请人作为土地权利人，与该征地批复具有利害关系。请求撤销一、二审判决，确认市政府作出被诉复议告知书的行政行为违法。
最高人民法院于2017年11月2日作出(2015)行监字第1358号行政裁定，指令本院再审。当事人向一审法院提交的证据以及相关案件卷宗都已随案移送本院。经审查，一、二审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院再审查明事实与一、二审查明的事实一致。
本院再审认为：本案的焦点是市政府的征地批复是否属于行政复议受理范围。市政府所做的征地批复在现实中和法律上通常等同于行政复议法第三十条所规定的“征收土地的决定”。行政复议法第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。市政府作出的征地批复作为“省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”，其内容已按照《中华人民共和国土地管理法》所规定的征地公告程序公之于众，产生了外化效果。同时，行政复议法第三十条第二款规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决，也即省级政府根据其做出的征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可申请复议，且相关复议决定系不可诉的终局裁决。由此可见，如果征地决定(批复)本身被解释为不可复议，不仅与行政复议法第六条第七项、第十一项有关“认为行政机关违法集资、征收财物……或者违法要求履行其他义务的”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符。因此，市政府在涉案《行政复议告知书》称，涉案征地批复属于内部行政行为，对外不产生行政法律效力，再审申请人申请复议不符合法定申请条件的理由，法律依据不充分，本院不予支持。
综上所述，市政府作出的渝府复〔2013〕767号《行政复议告知书》不予受理再审申请人的复议申请违反相关法律规定，构成不履行法定职责，原审判决适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，第七十二条，第八十九条第一款第二项《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条以及《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，判决如下：
一、撤销重庆市第五中级人民法院作出的(2014)渝五中法行初字第00047号行政判决和重庆市高级人民法院作出的（2014）渝高法行终字第00084号行政判决；
二、撤销被申请人重庆市人民政府于2013年11月27日作出的渝府复〔2013〕767号《行政复议告知书》；
三、被申请人重庆市人民政府于本判决送达之日起受理再审申请人提出的复议申请。
本案一、二审案件诉讼费共100元，由被申请人重庆市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长　　尹　洁
审 判 员　　许　勇
审 判 员　　张　莉

二〇一八年六月二十八日
法官助理　　张蓉峡
书 记 员　　张婉婷