李仕和、李仕山等与长沙市人民政府、湖南省人

湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终244号
上诉人(原审原告)：李仕和，男，1963年5月21日出生，汉族。
上诉人(原审原告)：李仕山，男，1965年12月6日出生，汉族。
上诉人(原审原告)：赖宏军，男，1960年7月12日出生，汉族。
上诉人(原审原告)：赖如坤，男，1974年12月7日出生，汉族。
被上诉人(原审被告)：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓大道218号。
法定代表人：陈文浩，该市市长。
委托代理人：陈卫，长沙市国土资源局工作人员。
被上诉人(原审被告)：湖南省人民政府。住所地：长沙市天心区湘府西路8号。
法定代表人：许达哲，省长。
委托代理人：陈卫，长沙市国土资源局工作人员。
原审原告:赖如尚，男，1967年11月22日出生，汉族。
原审原告:赖洪政，男，1942年1月4日出生，汉族。
原审原告:李仕江，男，1960年3月13日出生，汉族。
原审原告:赖春华，女，1946年1月6日出生，汉族。
原审原告:赖丛武（曾用名赖文平），男，1985年9月21日出生，汉族。
原审原告:赖宏其，男，1947年4月1日出生，汉族。
原审原告:赖宏国，男，1963年11月3日出生，汉族。
原审原告:赖义平，男，1974年10月4日出生，汉族。
原审原告:赖如松，男，1974年10月13日出生，汉族。
原审原告:赖如根，男，1968年3月2日出生，汉族。
原审原告:赖如初，男，1976年1月2日出生，汉族。
原审第三人：浏阳市人民政府。住所地：浏阳市人民政府行政中心。
法定代表人：吴新伟，该市市长。
委托代理人：周建辉，浏阳市国土资源局法律顾问。
委托代理人：袁持铎，浏阳市国土资源局法规科工作人员。
赖宏军、赖如尚、李仕和、赖洪政、李仕江、赖春华、赖丛武、赖宏其、李仕山、赖宏国、赖义平、赖如松、赖如坤、赖如根、赖如初（以下简称赖宏军等15人）诉长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）、湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）及第三人浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）土地行政审批及行政复议一案，湖南省长沙市中级人民法院于2016年12月16日作出（2015）长中行征初字第00302号行政判决，赖宏军、赖如坤、李仕和、李仕山不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：2014年3月19日，浏阳市发展和改革局作出浏发改用地[2014]7号《关于大瑶镇南川社区南川河安置小区用地项目立项的批复》，同意南川河安置小区用地项目立项（其中一期用地面积约31亩，二期用地面积约35亩）。2014年3月27日，浏阳市环境保护局作出浏环复[2014]203号《关于浏阳市大瑶镇南川社区安置小区及周边污水管网改造工程环境影响报告表的批复》，同意南川社区安置小区及周边污水管网建设。2014年4月6日，浏阳市大瑶镇南川社区居民委员会向浏阳市国土资源局呈报了《关于请求批准大瑶镇南川社区南川河安置小区二期用地项目的请示》，请求批准浏阳市大瑶镇南川社区南川河安置小区二期用地项目。2014年4月10日，浏阳市规划勘察测绘院对该项目作出了编号为2014KJ05号勘测定界技术报告书。2014年4月14日，浏阳市城乡规划局为该项目颁发了建规（地）字第430181201400014号建设用地规划许可证。2014年6月，浏阳市国土资源局拟订了使用集体土地项目呈报材料“一书二方案”，向浏阳市政府报送了大瑶镇南川社区南川河安置小区二期用地项目的相关报批资料。2014年6月16日，浏阳市政府作出（2014）浏政国土集字第0022号《集体建设用地审批单》（以下简称0022号审批单)，该审批单批准的用地单位是浏阳市大瑶镇南川社区居民委员会，用地项目为安置小区，批准使用土地面积2.3295公顷，其中农用地转用面积2.0024公顷。
赖宏军等15人知道浏阳市政府作出涉案的0022号审批单后，向湖南省政府申请行政复议，湖南省政府于2015年4月29日作出行政复议决定。赖宏军等15人于2015年5月30日收到湖南省政府作出的行政复议决定书，于2015年6月12日通过邮寄方式向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判令撤销0022号审批单；2.由长沙市政府、湖南省政府承担本案诉讼费用。原审法院于2015年6月13日签收。
另查明，2014年1月，中共长沙市委办公厅、长沙市政府办公厅下发《关于下放部分市级经济社会管理权限的决定》（长办发[2014]4号），将集体建设用地许可委托下放至望城区、长沙县、浏阳市、宁乡县等县级人民政府实施。
再查明，根据浏阳市大瑶镇瑶和城镇建设投资有限公司与浏阳市大瑶镇南川社区赖家组于2011年3月18日签订的《征地协议书》的内容，共应支付被征地单位浏阳市大瑶镇南川社区赖家组1778212元补偿费用。浏阳市大瑶镇南川社区居民委员会和大瑶镇南川社区磊沙居民小区管理委员会在《协议》上盖章，组长赖如寿在《协议》上签名。2011年6月17日，大瑶镇南川社区磊沙居民小区管理委员会赖如寿、赖如尚领取南川河路征地款80万元，大瑶镇南川社区磊沙居民小区管理委员会在该领款单上盖章；2012年10月24日，赖如寿、钟如凤、赖如生领取南川河路征地款978218元，领款单上注明“付讫”。
原审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉的行政行为是长沙市政府委托浏阳市政府作出0022号审批单及湖南省政府作出的行政复议决定。
一、长沙市政府具有作出集体建设用地审批行为的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、《湖南省实施办法》第十五条第一款第（三）项的规定，在大瑶镇土地利用总体规划范围内，按照土地利用年度计划将农用地转为建设用地的，长沙市政府具有作出集体建设用地审批的法定职权。根据长办发[2014]4号《关于下放部分经济社会管理权限的决定》，长沙市政府将4公顷以下的集体建设用地许可下放至浏阳市政府，长沙市政府的下放行为应视为行政委托，浏阳市政府作出被诉的集体建设用地审批行为应视为长沙市政府的审批行为，其法律责任由长沙市政府承担，长沙市政府是本案适格被告。
二、浏阳市政府作出的集体建设用地审批行为事实清楚，程序合法。根据浏阳市国土资源局出具的浏国土资预审字[2014]20号用地预审意见，项目申请单位浏阳市大瑶镇南川社区居民委员会应补充数量相等和质量相当的耕地，同时应按照[2009]43号、长沙市政府103号令等文件的规定做好补偿安置的前期工作，确保补偿安置资金足额到位，切实维护被用地农民的合法权益。根据浏阳市国土资源局向浏阳市政府呈报的“一书二方案”：建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案等材料，对涉案项目的补充耕地已经通过验收，留出了0.2395公顷土地作为涉案农民的安置用地，故浏阳市政府作出涉案集体建设用地审批行为基本事实清楚。同时，涉案项目经过浏阳市发展和改革局批复同意用地项目立项、浏阳市环境保护局作出批复同意南川社区安置小区及周边污水管网建设、浏阳市规划勘察测绘院对该项目作出勘测定界技术报告、浏阳市城乡规划局颁发建设用地规划许可、浏阳市国土资源局拟订了“一书二方案”，程序合法。
此外，本案为集体建设用地审批，并非通常意义上的集体土地征收，浏阳市政府作出涉案审批行为后，相关部门无需再发布《征收土地公告》《征地补偿安置方案实施公告》等，亦无需腾地程序，被征收人无法在审批程序之后的其他环节中主张权利，因此，行政机关作出涉案审批行为时应一并对涉案项目的补偿安置进行审查。本案中，根据浏阳市政府提供的2011年《征地协议书》以及相关征地款领取清单，涉案的征地款已经支付到位，大瑶镇南川社区磊沙居民小区管理委员会在领款单上盖章确认。根据浏政发[2014]7号《浏阳市征地补偿安置实施办法》，赖宏军等15人所在的大瑶镇属于由农村集体经济组织统一安置的范围，且浏阳市政府已经同意浏阳市国土资源局拟订的补充耕地方案，对涉案项目的补充耕地留出了0.2395公顷土地作为涉案农民的安置用地。综上，浏阳市政府作出审批行为时对被征地农民的补偿安置已经作出安排，原审法院予以认可。
三、浏阳市政府作出的集体建设用地审批行为适用法律正确。浏阳市政府作出的集体建设用地审批单批准的土地位于大瑶镇土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，土地用途为浏阳市大瑶镇南川社区南川河安置小区建设，土地权属性质仍为集体土地，涉案的0022号审批单涉及的土地面积为2.3295公顷，浏阳市政府未超出长办发[2014]4号《关于下放部分经济社会管理权限的决定》的规定4公顷范围。浏阳市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、《湖南省实施办法》第十五条第一款第（三）项的规定作出涉案的集体建设用地审批行为，适用法律正确。
四、湖南省政府作出行政复议决定合法。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款的规定，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中湖南省政府收到赖宏军等15人的复议申请后，依法向被申请人送达了相关副本材料，听取了申请人的复议意见，作出了复议决定并依法送达，复议程序合法。
关于湖南省政府辩称赖宏军等15人的起诉已经超过起诉期限的问题，根据查明的事实，赖宏军等15人于2015年5月30日收到湖南省政府作出的行政复议决定书，于2015年6月12日通过邮寄方式向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2015年6月13日签收，赖宏军等15人的起诉并未超过法定起诉期限。
综上所述，长沙市政府委托浏阳市政府作出的0022号审批单认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；湖南省政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赖宏军等15人的诉讼请求。本案原审案件受理费人民币50元，由赖宏军等15人承担。
赖宏军、赖如坤、李仕和、李仕山不服原审判决，向本院提起上诉称：1.长沙市政府无权下放农用地转为建设用地审批权，浏阳市政府无权作出用地审批单。2.将农用地转为建设用地，无事实依据。本案用地审批单所涉及的建设项目为南川河安置小区，该安置小区建设项目的用地性质是居住用地兼容商业服务业设施用地，不是公益事业建设。涉案用地审批，不符合土地利用总体规划，不符合土地利用年度计划，不符合村庄和集镇规划。原审中，上诉人强调，被上诉人应当就土地利用年度计划及农用地转用指标承担举证责任，原审未作审查，且在判决书中对此没有作出认定，裁判错误。3.原审认定浏阳市政府作出审批行为对被征地农民的补偿安置已作出安排，属认定事实错误。4.原审程序违法。原审判决超过法定的审限。请求：1.撤销原判；2.撤销0022号审批单。
湖南省政府答辩称：1.被上诉人作出行政复议决定程序合法。被上诉人收到赖宏军等15人的行政复议申请，依法受理并向长沙市政府发出《行政复议答复通知书》，要求其提供相关证据材料。被上诉人复议机构根据当事人双方提供的证据材料，采取了书面审查、听取当事人意见、协调等方式方法对该案进行了审理。依法作出《行政复议决定书》(湘府复决字[2015]41号)。2.被上诉人作出行政复议决定内容合法。被上诉人审查长沙市政府委托浏阳市政府作出的0022号审批单行为的合法性，认为其审批行为认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。主要事实和理由如下：0022号审批单批准的土地用于浏阳市大瑶镇南川社区南川河安置小区建设，属于镇村公益事业建设，没有改变土地权属性质，仍为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、《湖南省实施办法》第十五条和长沙市政府《关于下放部分市级经济社会管理权限的决定》(长办发[2014]4号)的规定，浏阳市政府具有作出0022号审批单的法定职权。浏阳市国土资源局在向浏阳市政府申报审批该项目的集体建设用地前，浏阳市大瑶镇南川社区南川河安置小区建设已经浏阳市发改、规划和环境保护部门批准，浏阳市国土资源局也依法组织了项目范围内土地面积、地类和权属等情况调查。0022号审批单批准的宗地符合浏阳市大瑶镇土地利用总体规划，宗地界址清楚，地类、面积准确，权属清晰，相关报批材料完备，符合集体建设用地批准的各项法定条件。被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定作出行政复议决定，符合法律规定，内容合法。综上，上诉人诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求维持行政复议决定，驳回上诉人的诉讼请求。
长沙市政府答辩称：长沙市政府的答辩与湖南省政府答辩一致。浏阳市政府有本案建设用地的审批权，审批合法。
浏阳市政府陈述意见称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求维持原审判决。
当事人原审中提交的证据已随案移送本院。
本院查明，原审未对0022号审批单项下的土地利用总体规划和年度计划的相关事实进行审查认定。
本院认为：上诉人本案所诉的行政行为是0022号审批单，该审批单共批准集体建设用地2.3295公顷，其中将面积2.0024公顷的农用地批准转为集体建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案属于将农用地转为集体建设用地的情形，根据上述法律规定，需按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。因此，与土地批转有关的土地利用总体规划和年度计划的事实，是本案需要查明的基本事实，原审对0022号审批单涉及的土地利用总体规划和年度计划没有查明，属于认定基本事实不清的情形，本院依法发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00302号行政判决；
二、本案发回湖南省长沙市中级人民法院重审。
审判长　　付海燕
审判员　　张少波
审判员　　林　芝

二〇一七年十月十六日
书记员　　刘海涛
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……。