穗府办〔2012〕56号
广州市人民政府办公厅关于广州市城乡统筹土地管理制度创新试点的实施意见
各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：
经省人民政府报国土资源部同意的《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》(以下简称《试点方案》)，是国家和省在新的历史时期深化城乡土地管理制度改革的重大战略部署，是我市推进新型城市化发展的重大机遇，对于我市加快转型升级、建设幸福广州、促进城乡统筹发展具有重要意义。为认真贯彻执行《试点方案》，结合本市实际，经市人民政府同意，制定本实施意见。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，落实最严格的土地管理制度，坚持城乡统筹发展，坚持市场配置土地资源，坚持土地用途管制，坚持节约集约用地，探索建立城乡一体的土地管理新机制，为推动广州国家中心城市转型发展和国家土地管理制度顶层设计提供示范和经验。
二、工作组织
(一)市城乡统筹土地管理制度创新试点工作领导小组。
市政府成立市城乡统筹土地管理制度创新试点工作领导小组，在国土资源部和省政府的共同指导下，统筹组织推进创新试点工作，对重大事项进行决策。组长由市政府主要领导担任，副组长由分管土地工作的副市长担任，成员由市政府秘书长、协助分管土地工作的市政府副秘书长、各区(县级市)政府主要领导以及市发展改革委、经贸委、监察局、财政局、人力资源和社会保障局、国土房管局、环保局、建委、农业局、规划局、林业和园林局、法制办，市府研究室等部门主要领导和市“三旧”改造办分管领导组成。
领导小组办公室设在市国土房管局，负责执行领导小组对创新试点工作的各项决策。办公室主任由市国土房管局局长兼任。
(二)市城乡统筹土地管理制度创新试点工作专家顾问组。
成立专家顾问组，由相关专业领域资深专家学者组成，参与我市城乡统筹土地管理制度创新的理论探索和实践指导工作，为领导小组决策提供咨询意见。
三、工作任务
(一)创新土地规划计划机制，强化整体管控。
1．编制功能片区设置方案。依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划，结合“12338”战略部署和“三规合一”工作部署，编制功能片区的设置方案，科学划定功能片区范围，2012年12月完成。制定功能片区土地利用总体规划编制技术规范，2013年3月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、规划局)
2．编制功能片区土地利用总体规划。依据功能片区设置方案，编制功能片区土地利用总体规划。2013年6月编制2个至3个重点功能片区土地利用总体规划，2013年12月完成全市各功能片区土地利用总体规划。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、规划局等；试点单位：各区〔县级市〕政府)
3．划定城市建设用地扩展边界和管制区域。按照土地利用总体规划划定的“三界四区”(即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区)，2012年12月完成中心城区城市建设用地扩展边界的划定工作，明确四至范围；2013年6月完成全市城镇建设用地扩展边界的划定工作；2013年12月完成全市控制性详细规划全覆盖。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、农业局、规划局、林业和园林局；试点单位：各区〔县级市〕政府)
4．开展土地利用总体规划评估调整工作。选择试点区域，结合“三规合一”工作部署，采用最新土地利用现状调查成果，开展全市土地利用总体规划评估调整工作，2014年12月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、规划局；试点单位：各区〔县级市〕政府)
5．编制村庄土地利用总体规划技术规程。依据市(县)土地利用总体规划编制相关规定，结合农村土地利用特点，制定村庄土地利用总体规划编制技术规程，2013年3月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、建委、水务局、农业局、规划局、林业和园林局)
6．编制村庄土地利用规划。结合村庄规划和美丽乡村行动计划，摸查村庄土地利用现状，编制全市村庄土地利用规划，2013年12月完成。(牵头单位：各区〔县级市〕政府；配合单位：市发展改革委、国土房管局、建委、水务局、农业局、规划局、林业和园林局)
7．开展低丘缓坡土地综合开发利用试点。以从化市、增城市为试点区，遵循“宜建则建、宜农则农、宜林则林、生态优先”的原则，2013年6月完成低丘缓坡土地综合开发利用实施方案编制和报批工作。(牵头单位：从化市、增城市政府；配合单位：市国土房管局、环保局、农业局、规划局、林业和园林局)
8．推进“三规合一”。加强国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划衔接，形成“一张图”管理，建立统一的信息联动平台、协作审批流程和有效的监督体系。2012年12月完成一张图“6+2”的编制，摸清家底；2013年12月完成全市“三规合一”、“一张图”整合。(牵头单位：市规划局；配合单位：各区〔县级市〕政府，市发展改革委、科技和信息化局、财政局、国土房管局、环保局、建委、交委、水务局、城管委、林业和园林局)
9．建立差别化精细化的计划指标分配制度。进一步完善土地利用年度计划指标分配和使用制度，实行约束和奖励相结合的计划指标分配机制，将土地利用年度计划指标奖励与土地管理工作目标责任履行、住房保障、土地利用计划执行、单位建设用地GDP(地区生产总值)和新增建设用地规模余量等相挂钩；2012年12月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、经贸委)
(二)完善耕地保护机制，统筹耕地保护与城乡生态环境建设。
10．建立耕地保护奖惩机制。修改《广州市基本农田保护补贴资金管理试行办法》，2013年12月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市监察局、财政局、人力资源和社会保障局、农业局)
11．制定节约集约用地评价考核办法，将节约集约用地、耕地保护和防控违法用地与基层领导干部政绩考核挂钩，2012年12月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市监察局、人力资源和社会保障局、农业局，各区〔县级市〕政府)
12．编制高标准基本农田建设实施方案，2012年11月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市农业局)
13．建设高标准基本农田。按照数量、质量和生态全面管护要求，依据耕地质量等级实施差别化的管护，建立基本农田建设集中投入制度，有效引导耕地集中连片，组织实施基本农田整治重大工程，2012年12月完成约1．39万公顷(20．9万亩)、至2015年累计完成约4．52万公顷(67．77万亩)高标准基本农田建设任务。(牵头单位：白云区、花都区、番禺区、南沙区、萝岗区、从化市、增城市政府；配合单位：市财政局、国土房管局、农业局)
14．探索农村经济发展用地配置方式。开展农村经济发展用地的调研，选择耕地保有量较大的3个北部山区镇作为试点，按照耕地保有量的一定比例安排农村经济发展用地，并在产业园区集中集聚，实行统一规划、统一招商、统一管理的开发模式，2013年12月完成调研试点工作，2014年全面推开。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、经贸委、农业局、规划局，市府研究室；试点单位：花都区、从化市、增城市政府)
15．实行城市生态用地差别化管理。开展全市大面积连片生态用地的摸查工作，并在2013年6月完成标图建库工作。选择试点区，开展拆危建绿、拆旧建绿试点，增加的大面积连片非建设用地按照非建设用地管理，报省国土资源厅审定后报国土资源部备案，2013年12月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市农业局、规划局、林业和园林局)
(三)推进土地综合整治，提高城乡土地利用效益。
16．有序实施城市更新改造。分析评估“三旧”改造工作的实施情况，加强存量建设用地利用的制度创新和政策储备，2012年12月完成。(牵头单位：市“三旧”改造办；配合单位：市国土房管局、建委、规划局)
17．推进农村土地综合整治。采用城乡建设用地增减挂钩政策，结合生态环境治理、“迁村并点”工程、农村居民点改造、乡村基础设施建设等，对散乱、废弃、闲置、低效的农村建设用地进行整治。编制市、区(县级市)土地整治规划，2013年6月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合部门：市发展改革委、建委、农业局；试点单位：各区〔县级市〕政府)
18．探索运用市场化手段配置土地整治节余用地指标。开展政策调研，制定市场流转土地整治节余用地指标的配套政策，建立用地指标流转市场，2014年12月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合部门：市发展改革委、建委、农业局)
19．推行集约化宅基地安居模式。制定《广州市农村村民住宅规划建设工作指引(试行)》以及配套政策，完善宅基地审批制度，探索空闲宅基地收购和退出机制；鼓励在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的村集体经济组织集中建设公寓式农民住宅。2013年12月完成政策制定并启动试点工作。(牵头单位：市建委；配合单位：市国土房管局、规划局；试点单位：各区〔县级市〕政府)。
20．完善城乡统一的住房保障体系。将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内符合住房保障条件的农村转制居民纳入全市住房保障体系，2014年12月实施。(牵头单位：市住房保障办；配合单位：市建委、国土房管局、规划局)
21．开展围填海造地。在南沙新区探索创新围填海造地管理的模式和机制，依法科学开展围填海造地。完善围填海造地用于经营性项目的供地政策，处理好用海与用地管理之间的衔接，有效拓展建设用地空间，2013年6月完成。(牵头单位：南沙区政府；配合单位：市国土房管局、规划局、海洋渔业局)
(四)建立城乡一体的土地市场，增强市场配置资源能力。
22．修订产业用地指南，建立包括投资率、产出率、科技率、低碳率在内的产业用地标准和评估退出机制，2012年12月完成，每两年定期更新。(牵头单位：市发展改革委；配合单位：市国土房管局、经贸委、科技和信息化局、环保局、规划局)
23．完善土地有偿使用制度。编制我市划拨用地目录，严格限定划拨用地范围，将营利性基础设施、公用事业用地纳入土地有偿使用范围，2013年12月完成。参照产业项目运营周期、产业业态等因素合理设定产业用地出让年限。鼓励企业通过年租制等方式获得建设用地；对利用原划拨用地进行经营性活动的，按年度计收土地收益。建立建设项目使用存量建设用地的激励机制，引导项目单位优先利用存量建设用地，2013年12月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、经贸委、法制办、“三旧”改造办)
24．建立城乡统一的权属管理机制和建设用地交易市场。制定城乡统一的建设用地使用权确权登记规则，2012年12月完成集体土地所有权确权登记发证工作，2013年12月基本完成集体土地使用权确权登记发证工作，2013年6月完成集体建设用地使用权流转管理办法和配套政策制定工作，2014年6月完成城乡统一的建设用地基准地价编制工作。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、规划局，法制办；试点单位：番禺区政府)
25．推行农村集体建设用地规模化、集约化经营。引导农村集体经济组织按照自愿有偿的原则，将集体建设用地使用权以出让、出租、入股、合作等形式流转，按照规划适度集聚规模化经营，引入企业和社会资金进行集约化开发利用。2013年9月完成政策制定并启动试点工作。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、经贸委、规划局、农业局；试点单位：白云区、花都区、番禺区政府)
26．推行农村农业土地规模化经营。在花都区试点成立土地合作社，在不改变土地性质和土地规划用途的前提下，引导村集体经济组织成员把土地承包经营权自愿入股土地合作社，由土地合作社负责实行规模化经营或进行土地流转，村集体经济组织成员按协议约定分享经营收益。2013年12月完成政策制定并启动试点工作。(牵头单位：市农业局；配合单位：市国土房管局、财政局；试点单位：花都区政府)
(五)创新城乡建设用地监管体系，有效防控闲置用地。
27．加强信息化建设。以服务和支持智慧广州为导向，以地理空间信息为载体，坚持智能防控与综合决策支持相结合，建设土地房屋管理信息系统。2012年12月完成系统相关模块开发设计招标工作，2013年全面推进系统建设，建成覆盖土地房屋业务的统一信息平台，组织试点运行，实现“以图管地、以图管房、房地一体、三级联动”。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市科技和信息化局；试点单位：海珠区、天河区政府)
28．建立城乡统一的闲置土地查处机制。结合集体建设用地流转，制定集体土地闲置处置规定，加强对集体土地闲置用地处置力度；完善国有闲置土地的相关配套政策，涉及土地增值的，探索计收增值价款，2013年12月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市发展改革委、财政局、法制办)
(六)探索城乡用地审批新机制，切实提高行政服务效能。
29．简化用地报批程序。制定简化用地报批程序和优化批后征地结案程序的具体办法，在落实社保资金和森林植被恢复费的前提下，同步进行社保审核、林地许可与用地报批，不互为前置条件。制定线状工程分段报批的操作办法。2013年6月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市人力资源和社会保障局、林业和园林局)
30．创新用地审批方式。选择试点区域，对城市规划区范围内成片用于生态、农业等用途的非建设用地依法定权限按原用途征收为国有土地，2012年启动试点工作；制定功能片区范围内的用地审批规则，2013年6月完成。(牵头单位：市国土房管局；配合单位：市人力资源和社会保障局、林业和园林局)
四、保障措施
(一)加强沟通汇报。市领导小组及其办公室要建立向国土资源部、省政府沟通汇报的机制，及时总结并定期汇报创新试点工作进展情况、主要工作措施和重点工作安排。创新试点中遇到的重大事项，及时向国土资源部、省政府请示。
(二)健全议事机制。以市土地管理委员会为议事平台，市领导小组定期召开工作例会，研究解决具体问题，跟踪指导创新试点重点项目建设，做出决策部署。各成员单位要各司其职、各负其责，严格按照年度工作计划和目标任务推进落实。
(三)加强制度建设。各区(县级市)政府及市相关部门要根据“边试点、边总结、边规范”的要求，及时总结创新试点经验，加快形成顶层制度供给。
(四)保障人员经费。各区(县级市)政府及市相关部门要高度重视城乡统筹土地管理制度创新试点工作，加强组织领导，抽调精干力量专职专责推进创新试点工作。相关单位要将创新试点工作经费纳入年度部门预算，确保创新试点顺利推进。
(五)开展宣传培训。由市国土房管局牵头，加大《试点方案》的宣传力度，为加快推进创新试点工作营造良好的社会环境；开展不同层次的学习培训，切实提高我市各级各部门贯彻落实《试点方案》的能力。
(六)强化监督考核。市领导小组办公室牵头制定节约集约评价考核管理办法，建立目标责任、风险评估和动态监督机制，对创新试点目标任务完成情况进行绩效考核，确保过程可控，结果可控。
广州市人民政府办公厅
2012年11月21日