各县（市、区）人民政府，经济技术开发区、化工园区、生态科技新城、蜀冈—瘦西湖风景名胜区管委会，市各有关部门：
为认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府循环高效利用资源、建设生态文明、深化产业结构调整、推进科技创新等系列战略部署要求，进一步提高国土资源供给的质量和效益，优化国土资源空间布局和结构，加快转变资源利用方式，促进经济社会更高质量、更有效益、更可持续发展，现就全面推进国土资源节约集约利用提出如下意见：
一、加强规划目标引领，优化国土空间开发格局
（一）发挥规划引领作用。全面推进“多规合一”，结合自然资源禀赋、开发利用强度、发展目标需求等因素，协调新型工业化、城镇化、农业现代化发展空间需求，统筹生产、生活、生态空间，全面调优区域用地布局，构建“规模适度、功能互补、布局集中、要素集聚”的国土空间开发格局。探索划定城市开发边界线，推进国土资源分类保护、集聚开发，引导城市建设“跳出去”，组团式、串联式、卫星城式发展，形成以国土空间规划为底盘，以耕地保护底线、生态保护红线、开发强度控制线、城市开发边界线“四线”为刚性约束的规划体系，实现一个县（市）一本规划、一张蓝图。
（二）严控城乡建设用地规模。严格土地利用总体规划实施管理，开展建设用地总量和开发强度“双控”行动，制定单位GDP建设用地占用下降、单位建设用地GDP产出增长等年度目标，分年度严格控制。适时开展土地利用总体规划实施评估分析和动态监测评价，对建设用地总量较大、开发强度较高的区域，通过预警提醒、停批限供等综合性措施，逐步压减新增建设用地供应，增强“双控”指标刚性约束力，促进资源消耗、产出效益和生态环境相协调。
（三）优化城乡用地结构。全面开展资源环境综合承载力分析，着力调整优化现有城镇各类用地结构，引导城镇发展向资源环境承载力高的地区集聚，推动发展方式由外延增长向内涵集约转变。探索实行“人地挂钩”政策，将城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩，合理控制城市建设用地规模，优化现有城镇各业用地比重结构。以县（市、区）为单位，探索建立国土开发利用资源环境预警机制，完善与区域发展战略相适应、与城镇化目标相匹配、与产业集聚要求相协调的政策体系，促进人口、经济、资源、环境协调发展。
（四）保护耕地和生态空间。认真落实最严格的耕地保护制度，建立以数量为基础、以质量和产能为核心的耕地占补平衡机制，加强耕地数量、作物产量、水田面积的综合管理，实现耕地数量管控、质量管理和生态管护水平的系统提升。健全永久基本农田长效管理机制，对全市373.04万亩永久基本农田实行特殊保护。依据土地利用总体规划，全面实施土地综合整治，将整治形成的集中连片优质耕地，及时划入基本农田管理，实行永久保护。统筹资源开发利用与生态建设，严格执行生态红线区域保护，在长江沿线以及江淮生态大走廊、江淮生态经济区等重点区域，试点开展土地生态修复，避免过度开发对生态功能的破坏。
二、有效盘活存量用地，全面推进“减量化”管理
（五）大力推行“增存挂钩”机制。健全闲置土地处置机制，区分政府原因、企业原因，分类研究制定闲置土地处置办法，促进闲置土地依法依规加快盘活。分类处置批而未供土地，针对批而未供形成的原因，采取相应措施分类处置消化。建立“增存挂钩”的指标管理机制，将闲置和批而未供土地处置、土地实际供应率等作为分配新增建设用地计划的重要依据，对批而未供、闲置土地较多或处置不力的县（市、区），逐年减少新增建设项目用地计划安排；对近五年平均供地率小于70%的县（市、区），除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标，倒逼加快消化存量。
（六）扎实推进低效用地再开发。积极推进旧城镇、旧工矿土地再利用，对不符合产业政策导向、安全生产和环保要求，属于淘汰、落后、过剩产能，布局散乱、利用粗放，用途不合理、产出效益低的城镇低效用地，引导“退城进园”“退二进二”“退二进三”。在保护历史文化、保持特色风貌的前提下，规范推进旧城更新、“城中村”改造，提升城镇用地中人口和产业承载能力。探索城镇低效用地再开发中利益分配调整、历史遗留问题解决等方面的政策措施，形成低效用地开发再利用的激励机制。
（七）有序减少农村建设用地。大力推进村级土地规划编制，对乡村产业布局、基础设施、生态保护、公共服务等各类用地，进行全面规划、系统设计，优化组合农业生产功能，推进农村各类用地科学布局，推动乡村面貌改善、治理有序、发展提质。在尊重农民意愿、保障农民合法权益的前提下，规范开展城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，促进农村低效和空闲土地盘活利用。通过城镇和农村内部、城乡之间土地要素的合理流动，促进农村建设用地适度减少、城市空间有序拓展、资源消耗明显降低。
三、加强用地标准控制，提高土地要素供给质量
（八）加强土地投向调控。加强产业发展与资源供给的空间协同，将新增建设用地指标与企业质态、项目体量、科技含量、环境容量相挂钩，优先保障产业链长、带动性强、成长性好的高质量项目。对不符合国家产业政策的过剩产能、落后产能及低端低效产能，严格控制供地；对汽车、高端装备制造、软件信息服务等基本产业和智能制造、服务型制造、“互联网+”、文化创意、健康养老等新产业新业态，重点保障用地；对重大基础设施、重要民生工程项目以及科技综合体、公园体系、美丽乡村、特色小镇等建设项目，优先支持用地。对用地规模小于1.5公顷且适宜使用四层及四层以上配工业电梯高标准厂房的工业项目，不再单独供地。通过分区域、分产业、有保有压的差别化政策，适应个性化、多样化用地需求，提高土地要素对产业转型发展的支撑能力。
（九）严格落实供地政策。严格按照国家和省建设项目用地控制标准和供地政策进行审查、供应和使用。进一步完善产业用地准入体系，项目落地前，由县（市、区）政府从产业类型、投资规模、税收产出、资源消耗、用地效益等方面进行综合评估和重大项目认定，凡不符合准入条件的建设项目，一律不予办理土地审批和供地。建立工业项目开发建设运营监管机制，加强对已落地企业的项目投资、达产期限、开票销售等有关指标的监测，对履约不到位的，通过采取没收保证金、限期投产达效、低效用地退出等措施，促进产业质态系统提升。
（十）开展节约集约用地综合评价。以亩均税收、亩均销售收入、单位能耗税收为核心，按年度开展工业企业节约集约用地综合评价，并依据评价结果，将企业划分为优先发展、鼓励提升、监管调控、落后整治等不同层次，制定差别化管理政策，加大信贷、财税等政策调节力度，引导企业主动提质增效，激励企业提高节约集约用地水平。各县（市、区）要结合区域人口密度、二三产业产值、产业结构、税收等指标和建设用地结构、总量的变化等情况，进一步提高投资强度、亩均产值、亩均销售、亩均税收等控制标准，建立综合反映土地利用对经济社会发展承载能力的评价体系，提高区域节约集约用地整体水平。
四、加强用地模式创新，促进资源利用方式转型
（十一）改进工业用地供应方式。建立“两提高一缩短”的工业用地供应机制，探索以设定下限的方式提高容积率、以接轨市场的方式提高工业用地地价、以弹性出让的方式缩短出让年期。制定“两提高一缩短”的操作办法，原则上一般工业项目的容积率不得低于1.2，出让年期不超过30年，形成符合企业发展规律、产业生命周期和产业发展方向的工业用地供应新模式。鼓励各县（市、区）结合产业结构调整和产业转型升级需要，动态调整工业用地出让价格，加快形成反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制，以价格杠杆约束粗放利用，激励节约集约用地。
（十二）扶持新产业新业态发展。完善支持文化创意、健康养老、科研设计、众创空间、“互联网+”、电商平台等新产业新业态用地政策，给予土地出让价格等方面的政策扶持。对符合相关规划、利用现有房屋和土地兴办的新产业、新业态项目，设立5年过渡期，支持其在过渡期内按原用途和土地类型使用土地。鼓励结合本地资源禀赋，通过货币补偿、产权调换等方式，依法盘活利用存量农村集体建设用地，重点保障农村养老、社区教育、文化体育及社区综合服务、乡村旅游设施等项目建设用地需求。
（十三）引导土地立体开发利用。大力推进“无围墙企业群”建设，加大基础公共服务设施统一配建力度，实现企业“共生、共存、共振”发展。鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，充分利用地上、地下空间，因地制宜推进城市公共交通、娱乐、人防、绿化等多功能、一体化、综合型公共空间立体开发；鼓励土地使用者在符合规定条件的前提下，通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率；鼓励采取政府主导开发、原土地权利人自主再开发、社会资本参与开发等多种形式的工业地产开发和高标准厂房建设，引导质态相同、行业相近的小微企业以低租金入驻。加大土地复合利用、立体开发的土地取得、出让价格等政策支持力度，形成节约集约用地新技术、新模式的激励效应。
五、发挥市场决定作用，提高土地资源配置效益
（十四）增强市场调节功能。加强市场动态监测与分析研究，加大商品住宅用地市场调控力度。主动服务城市更新和旧城改造，重点聚焦城市东南片区、江广融合区等区域，优选地块、集中政策、有序改造，为城市发展腾出更多空间。结合城市更新工程，主动对接城市建设、土地经营、市场调控需求，适时释放一批区位好、竞争力强的储备地块上市，形成“改造、储备、上市”的良性循环，提高土地市场活跃度，提升土地资源、资产、资本一体化的运营水平。
（十五）完善市场价格体系。根据国家和省统一部署，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股等权能，与国有土地实现同权同价，开展集体经营性建设用地基准地价编制，探索建立符合地方实际的集体经营性建设用地地价体系，为集体建设用地流转提供价格参照依据。探索开展集体建设用地建设租赁住房试点，有序引导镇村集体经济组织通过联营、入股等方式，利用存量集体经营性建设用地建设集体租赁住房项目，推动住房市场多主体供应、多渠道保障，促进市场更加平稳健康发展。
（十六）加强市场动态管理。进一步优化市场规则，深化“净地出让、网上竞价、资格后审、全程跟踪”的土地出让机制，保证运行规范、市场稳定。健全土地市场运行动态监测机制，及时发布土地出让、地价走势等市场信息，服务政府市场调控和企业经营决策，营造公开、公平、公正的土地市场环境。坚持批后监管联席会议等跟踪管理制度，积极稳妥推进市区房地产开发历史遗留问题处置，引导未开发房地产用地转型投向于新产业新业态，维护健康的土地市场秩序。
六、加强基础支撑保障，形成节约集约推进合力
（十七）建立共同责任机制。各县（市、区）政府要进一步发挥好推进节约集约利用的主体作用，建立全面推进节约集约用地联席会议制度，定期沟通工作情况，协调解决重大问题。市发改、财政、规划、国土、房管、经信、农业、税务、建设、交通、水利等部门要按照职责分工，各负其责，尽快制定相关办法和措施，协调联动，形成推进节约集约用地的整体合力。
（十八）强化绩效目标考核。将节约集约用地主要指标纳入高质量发展指标评价以及县（市、区）党政领导班子综合考核评价体系，对各县（市、区）资源利用水平和产出效益、城乡建设用地规模控制、资源利用管控效率等，进行差别化考核，考核结果与新增建设用地计划分解下达等相挂钩，并在领导干部任期经济责任审计中加大对自然资源资产离任审计力度。各县（市、区）要定期将节约集约用地情况向同级人大常委会报告。
（十九）提高综合管理能力。夯实国土资源业务技术基础，推进财政、经信、统计、国土、规划等各个领域、相关数据的有效共享，加强节约集约用地水平与经济社会发展质态的关联分析。完善土地利用动态巡查制度，加强土地利用行为的全过程监管，从源头上减少土地资源的非法占用、粗放利用等行为。深入开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，结合地方实际，探索开展创意新、主题好、形式活、时间长、影响大的节约集约用地主题宣传活动，推进节约集约用地理念进社区、进企业、进乡村、进家庭，提高全社会节约集约用地意识。
扬州市人民政府
2018年12月11日
（此件公开发布）