白城市人民政府关于
印发白城市深化集体林权制度
改革实施方案的通知
白政发〔2009〕12号
各县(市、区)人民政府,白城经济开发区管委会、查干浩特旅游经济开发区管委会,市政府有关部门:
按照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》和《吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》精神,根据《吉林省集体林权制度改革指导方案》的要求,经研究,并报请省集体林权制度改革领导小组同意,现将《白城市深化集体林权制度改革实施方案》印发给你们,请结合本地实际,遵照执行。
二○○九年五月二十五日
白城市深化集体林权制度改革实施方案
为全面落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)和《吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(吉政发〔2007〕39号)及吉林省深化集体林权制度改革动员会议精神,积极稳妥地推进我市集体林权制度改革,特制定本方案。
一、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则
(一)指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,全面实施生态和产业并重的林业发展战略,坚持以家庭承包为基础的农村土地承包经营制度,确保农民的经营主体地位,进一步明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费,进一步解放和发展生产力,促进传统林业向现代林业转变,为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会做出贡献。
(二)总体目标。
到2010年4月末,全市基本完成产权明晰的主体改革任务。在此基础上,通过不断深化各项配套改革,逐步建立和完善现代集体林业产权制度,实现资源增长、农民增收、生态良好、农村和谐的目标。
(三)基本原则。
1.坚持生态受保护、农民得实惠的原则。2.坚持农民平等享有集体林地承包经营权的原则。3.坚持公开、公平、公正和尊重群众意愿的原则。4.坚持尊重历史确保政策的稳定性、连续性的原则。5.坚持因地制宜分类指导确保改革符合实际的原则。
二、集体林权制度改革的范围、主要任务及方式
(一)改革范围。
集体林权制度改革的范围是县级以上人民政府区划界定的集体所有的商品林、公益林和宜林地。对非法侵占蚕食的集体林地要加大清理回收力度,一并纳入改革范围。
对权属有争议且暂时难以解决的林地,暂不纳入本次改革范围。各级政府要强化林权纠纷调处工作,待林权纠纷解决后,再落实经营主体。
(二)主要任务。
改革的主要任务是:明晰产权,放活经营权,落实处置权,保障收益权。建立以家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林经营管理新体制和新机制。
1.明晰产权、确定经营主体。
明晰产权、确定经营主体是林权改革的主要任务,是本次改革的核心。要在保证林地集体所有权不变的前提下,将林地使用权、林木所有权落实到户,确立经营主体。林地承包期为50年,合同期满后,在同等条件下,优先承包给原承包人。原则上实行无偿分林,具体可采取以下三种方式明晰产权:
(1)家庭承包经营。这是本次改革应推行的主要模式。在资源和经营条件允许的情况下,坚持均山、均林为主,以户为单位划片承包经营或自由组合联户承包经营。
(2)股份合作经营。对不便于实行家庭承包经营的集体林,可以采取“分股不分山,分利不分林”的形式,先分后股,先将现有林地、林木折股均等分配到户,落实经营主体,再实行股份合作经营,财务单独核算,收益按股分配。
(3)有偿转让经营。对于不宜家庭承包经营的山林,坚持均利为主,可将山林评估作价,通过公开招标、拍卖等方式转让,按照先内后外的原则,出让给集体经营组织内部成员或其他社会经营主体。有偿转让收益用于本集体经济组织成员分配的比例,原则上不能低于70%。剩余部分用于发展林业和集体公益事业。
为发展集体公益事业,允许留出少部分林地林木由集体统一经营管理,留取比例原则上控制在本村林地面积的10%左右。留用部分
要落实承包管护责任。
要保持政策的稳定性和连续性,对已流转山林进行深化改革、规范完善。自留地、责任山、“谁造谁有”和退耕还林政策稳定不变。对通过拍卖转让、管护承包等方式流转的集体山林,本着尊重历史、尊重法律的原则,妥善处理。凡程序合法、合同规范的,要予以维护;如签订的合同程序不规范,大多数村民对部分条款有异议的,应完善合同或签订补充协议;对不符合法律规定或者严重损害大多数村民利益的,应予以纠正或终止合同。对承包合同陆续到期的,要由集体收回并依法依规重新分配。
2.加快配套改革。
在明晰产权、确定经营主体的同时,要积极推进配套改革,最大限度地调动经营者的积极性,促进资源增长和农民增收。
(1)放活经营。在保证林地用途不变的前提下,经营者可以依法自主经营。鼓励对森林资源进行综合利用,发展林业产业。公益林承包经营者享受公益林补偿政策,在不影响生态功能的前提下,允许合理利用公益林林地资源,发展林地经济,开发森林旅游业。
(2)改进采伐限额管理。产权明晰后,对于商品林林木经营者要在林业主管部门指导下,科学地制定森林经营方案。林业主管部门要依据经营方案,依法合理分配采伐指标,原则上满足经营者的采伐需求,简化申报审批手续,调动经营者发展林业的积极性。严格管理公益林采伐,允许公益林依法进行抚育和更新性质的采伐,要合理控制其采伐方式和强度。
(3)促进林权有序流转。承包期内,林地使用权和林木所有权可以依法继承、抵押、入股,可以通过拍卖、租赁、转让等形式进行林权流转。林权是否流转以及采用何种形式流转,由林权所有者自主决定,任何组织和个人不得强迫或阻碍流转。但流转时必须在当地村委会和乡(镇)林业站备案。鼓励发展私有林场,促进林权从单户、小面积经营向大户、私有林场经营流转,促进林业规模化、集约化经营。
(4)建立林业要素市场。充分发挥市场配置森林资源、资金、技术和人等要素的作用,本着方便群众、便于监管的原则,积极培育林业生产要素市场,逐步建立森林资源资产评估体系,为林权流转和林产品交易搭建平台,提供政策咨询、林权变更登记、信息发布和资产评估等服务,促进森林资源资产合法、有序流转,促进森林资源资产资本化,盘活资源,推动林业发展。
3.加强监督和服务。
继续坚持森林资源保护政府负总责的行政管理制度。加强森林资源管护力度,有效打击乱砍盗伐林木资源的违法行为,建立健全各项规章制度,加大对林业的社会服务力度。
(1)加强森林资源管理。切实落实森林资源“三防”责任,加强管护队伍建设,强化执法监督。引导农民制定村规民约,自愿成立民间“三防”组织、健全森林资源“三防”应急反应机制,逐步形成以政府为主导,广大农民积极参与的保护体系,确保林地不流失、资源不减少、生态受保护。
(2)加强更新造林管理。建立更新造林保证金制度,采伐后必须及时更新造林,不许改变林地用途。更新造林保证金应从林木采伐收益中收取,更新造林验收合格后予以返还。对采伐后不更新或达不到标准的,除扣除保证金外,要依法追究责任。
(3)加强档案管理。按照档案管理的要求,对林改的各种文件资料要及时立卷归档。实行县(市、区)、乡(镇)、村三级档案和专人、专柜保管制度。(4)加强收益资金管理。建立有效的收益资金管理办法,林改收益资金由村民委员会或村民代表监督使用,实行专户管理、财务公开,主要用于集体林业发展、集体公益事业和集体组织的分配。
三、集体林权制度改革的方法与步骤
根据《吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》精神,本着积极稳妥的方针,全市集体林权制度改革从2009年4月20日开始启动,2010年4月末基本完成明晰产权的主体改革工作任务,并及时跟进各项配套改革。具体分四个阶段进行:
第一阶段:宣传发动,人员培训(2009年4月20日—6月19日)。
(一)要利用宣传媒体,广泛宣传政策。各级政府要制定宣传方案,充分利用广播、电视、报刊等宣传媒体,进行大力宣传;采取向
农民发“公开信”、设立林改专栏、编发林改简报、印发宣传册等形式,大力宣传林改的目的、意义、做法以及有关法律法规和政策。通过大范围、大规模的宣传活动,营造浓厚的林改氛围,把集体林改政策详实地交给群众,让群众了解改革,支持改革,自觉参与改革。
(二)要层层召开会议,搞好组织发动。市、县(市、区)、乡(镇)要召开集体林改革动员大会,各村要召开村民代表大会或村民大会,逐级作动员层层搞发动。通过会议,统一思想,解决改革中的思想认识问题,特别是各级领导干部对集体林权制度改革的认识问题,把干部群众的思想统一到党中央国务院和省政府的文件精神上来,统一到支持林改自觉参与林改的行动上来。
(三)要层层举办培训班,培养林改“明白人”。按照自上而下、逐级培训的做法,层层抓好培训工作,使参与改革的领导干部和工作人员吃透有关法律法规和政策精神,掌握改革的方式方法,提高应对改革中各种复杂情况的能力和水平,确保改革不走样、不变形。
第二阶段:调查摸底,确定方案(2009年6月20日-10月19日)。
(一)调查摸底。各级林业部门要抽调技术人员积极配合各乡(镇)、村开展摸底调查。
一是搞好森林资源调查。对所有集体林地、林木,包括集体统一经营山林、自留山、责任山、“谁造谁有”山、退耕还林地、已经流转山林和被非法侵占蚕食的集体林地等状况,要逐地块核实林地林木权属、面积、蓄积和四至界线。二是搞好经营状况调查。即对已经流转山林,查清流转时间、流转形式、民主决策程序、承包方式、承包期限、承包价格等状况。三是搞好矛盾纠纷情况调查。对林权争议、合同纠纷、群众意见等情况进行细致摸底。四是搞好参改人口调查。依法确认参改人员资格。调查摸底结果要以村组为单位汇总登记,确保不重不漏,并在村组内张榜公示,接受监督。各项调查结果要作为制定林改方案和政府决策的重要依据。
(二)层层制定方案。各县(市、区)、乡(镇)要制定本级的集体林权制度改革实施方案。村组要在乡(镇)政府指导下制定改革方案。
(三)逐级审批方案。县(市、区)级林改方案要由市林改领导小组审批,报省林改领导小组办公室备案。乡(镇)林改方案由县(市、区)林改领导小组审批,报市林改领导小组办公室备案。村组林改方案要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意,由乡(镇)人民政府批准后组织实施,并报县(市、区)级集体林权制度改革领导小组办公室备案。
第三阶段:组织实施,签订合同(2009年10月20日—2010年1月19日)。
要以村组为单位,在乡(镇)政府领导下,由村两委会具体进行林改操作。按照批准的实施方案,对参加集体林权制度改革的林地林木进行分配,进行林权分配造册登记(要标明地理位置、四至界限、面积、相邻农户等信息)并张榜公示。公示征求群众意见后,再行核实,进行第二次公示。每次张榜公示时间不得低于7天。两榜无异议后,签订合同。
第四阶段:总结验收,查缺补漏(2010年1月20日—2010年4月30日)。
(一)林改资料进行全面归档。林改资料主要有:调查摸底的各种资料、林改后所有的合同资料,即林权登记申请表、林权证、林权图表、林改及发证情况汇总表及深化改革时的工作计划、方案、决议、总结及其他资料,建立规范完整的林改档案。
(二)改革任务完成后,各县(市、区)要向市集体林权制度改革领导小组提交书面工作总结。对开展深化集体林权制度改革工作进行认真总结分析,进行自检自查、查缺补漏,全面准确反映林改中的各种情况。
(三)由省、市林改办对各县(市、区)林改情况进行全面检查验收(检查验收办法另行制定)。验收合格后,由各县(市、区)核(换)发林权证。
四、集体林权制度改革的工作要求
(一)加强领导,坚持高位推动。
《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)明确要求:“各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓,摆上重要位置,精心组织、周密安排、因势利导,确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制,层层落实领导责任”。充分认识集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性,将其作为解决“三农”问题的大事来抓,加强领导,落实责任。坚持高位推动,党政一把手负总责,主要领导亲自抓,分管领导具体抓。建立“县(市、区)直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、各部门搞好服务”的工作机制,充分发挥基层党组织的作用。市与县(市、区)、县(市、区)与乡(镇)、乡(镇)与村要签订集体林权制度改革工作目标责任状,层层落实责任。实行责任追究制度,确保林改取得成功。
(二)部门协作,形成强大合力。
集体林权制度改革是集体生产资料的再分配,是农村改革的又一重大突破,也是全社会关注的热点和农民期盼的焦点。关系到农村社会的发展和稳定。只有部门协调配合,才能确保林改顺利推进。林业、监察、发改委、农委、财政、民政、国土、法制、档案等部门要有专人负责林改工作,协调解决林改中遇到的困难和问题。监察部门要加强对改革中违法违纪案件的查处,严肃改革纪律。财政部门要积极筹措改革资金的落实。法制部门要加强对有关林业政策的宣传和引导,及时发现和处理林改中出现的矛盾和纠纷。各级林业部门要切实负起责任,积极为党委、政府当好参谋,牵头抓好改革的落实。其它部门也要按照分工、各司其职,各负其责,形成“党政齐抓共管、部门积极配合、上下齐心协力”的林改工作新格局。
(三)尊重民意,依法依规操作。
要充分发挥农民群众在集体林权制度改革中的主体作用,依靠群众、相信群众,尊重大多数群众的意愿。坚持把重要事项的决策权交给群众,从调查摸底、评估作价、方案制定、操作程序到收益分配等事项,必须依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意。实行公平竞争、公正操作,做到改革政策、内容、程序、方法和结果“五公开”,确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。只要不违反法律和政策,采取哪种改革模式,一律由村民民主决定。在改革中出现的疑难问题,要尊重群众的首创精神,允许依法采取多种措施和途径解决。
(四)筹措资金,落实工作经费。
集体林权制度改革是国家惠民政策的延伸和拓展,改革任务重,成本高,对开展集体林权制度改革的森林资源调查、林权勘界、登记、发证和流转管理等工作费用,实行的是“以地方为主,中央财政和省级财政适当补贴”的解决办法。各县(市、区)政府要把集体林权制度改革这项关乎民生、民权的伟大事业纳入重要工作日程,列入各级财政年度支出预算,积极筹措资金,认真落实林改经费,为林改顺利进行提供资金保障。同时要本着节约高效的原则,努力降低改革成本。加强对林改资金的监督管理,确保专款专用。
(五)化解矛盾,妥善处理林权纠纷。
各地要高度重视林改纠纷调处,切实做好各类纠纷的排查,制定调处办法,本着“依法依规调处与民主协商相结合以民主协商为主”的原则,层层落实责任,实行分级管理。组与组间争议由村级调处,村与村间争议由乡(镇)调处,乡与乡间争议、集体林与地方国有林间争议由县(市、区)调处。做到组里矛盾不出村、村内矛盾不出乡、乡内矛盾不出县、县内矛盾不出市,把矛盾和问题解决在基层。对历史遗留问题,本着尊重历史、更要尊重法律的原则,主要采取利益调整的方法来解决,既要维护经营者权益,又要保护农民的利益,切实维持农村社会和谐稳定。