哈尔滨市人民政府 关于全面推进农村产权制度改革的实施意见

中共哈尔滨市委 哈尔滨市人民政府 
关于全面推进农村产权制度改革的实施意见 

哈发〔201010〕9号 

（2010年7月12日） 

　　2009年，针对农村集体土地等资源“底数不清、边界不清、权属不清”，村级集体经济组织和农民的合法权益得不到有效保护，农村土地流转和资源资产资本化进程缓慢等制约农业农村发展的深层次矛盾和问题，我市开展了以农村土地确权、登记、颁（换）证为主要内容的农村产权制度改革试点工作，取得了良好成效。为进一步解放和发展农村生产力，加快推进现代农业和新农村建设，结合我市实际，现就全面推进农村产权制度改革工作提出如下意见。 
　　 
　　一、推进农村产权制度改革的指导思想、基本原则和目标任务 
　　 
　　（一）指导思想 
　　 
　　深入贯彻落实党的十七届三中全会和2009年、2010年中央1号文件精神，以科学发展观为指导，以依法保护农村集体经济组织和农民合法权益、稳定和完善农村基本经营制度为目的，以《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规及相关政策为依据，以构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权体系为主要内容，促进农村资产资源权属明晰化、配置机制市场化、产权要素资本化、管理监督规范化，促进农村生产要素加速流动和优化配置，促进现代农业加快发展和农民增收，加快构建城乡一体化新格局。 
　　 
　　（二）基本原则 
　　 
　　1、坚持全面贯彻落实党在农村基本政策的原则。稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变。 
　　2、坚持实事求是、尊重历史和现实的原则。尊重因历史原因形成的现状，农村资产资源使用现状原则上不改变、不动地，完善合同和台账，查清耕地面积。 
　　3、坚持依法办事、按规操作的原则。严格按照有关法律、法规和政策规定操作，切实维护和保障农民的合法权益。 
　　4、坚持公开、公平、公正的原则。实施“阳光”操作，吸收村民代表全程参加，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，确保改革全过程公开、公平、公正。 
　　5、坚持自主、自治、自决的原则。充分发挥农民的主体作用，实行民主议事、村民理事、村民集体自主决策、户代表会议公开决议，妥善解决改革中遇到的疑难问题，达到户间矛盾不出组、组间矛盾不出村。 
　　6、坚持因地制宜、稳步推进、先易后难、注重实效的原则。从实际出发，区分轻重缓急，分类推进改革，对各种权属争议尚未解决的给予区别对待、个案处理，暂缓登记、颁（换）证。 
　　7、坚持减轻农民负担、确保农村社会稳定的原则。在农村产权制度改革中，仅依法收取权证工本费，严禁“搭车”收费，千方百计维护农村社会稳定。 
　　 
　　（三）目标任务 
　　 
　　自2010年起，争取用2年左右时间，基本完成农村产权制度改革任务，逐步建立健全现代农村产权制度。2010年要完成资产资源确权、各类权证颁（换）工作总量的50%以上，其中，林权证颁（换）发工作要全部完成。 
　　 
　　1、开展农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权、村集体各类资产资源产权（包括国有土地村级使用）和其他应该明确的产权的确权、登记、颁（换）证工作。 
　　2、建立完善农村资产资源规范化、制度化、长效化管理监督机制。严格耕地使用，完善保护机制。推行农村集体经济“三资”（资金、资产、资源）委托代理，完善管理机制和监督机制。 
　　3、培育和建立农村产权流转市场，推动农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋产权、林权的流转，加快农村产权要素市场化、资本化进程，激活盘活农村生产要素，促进农村资产资源优化配置和农村市场经济体系的进一步完善。 
　　 
　　二、把握关键环节，积极稳妥地推进农村产权制度改革 
　　 
　　（一）严密程序，规范操作 
　　 
　　1、认真开展调查摸底、清产核资、核实确认工作。各区、县（市）要抽调专业人员和乡镇干部组成工作组，会同村组人员进村入户，调查、核实、统计农村土地承包经营权等基本情况，收集群众反映的问题，并将核实的情况向群众反馈。在权属合法、数据准确、界址清楚的基础上，依法逐户登记，以村民小组为单位汇总造册，作为颁（换）证的依据。 
　　2、深入做好数据复核、公示、建档造册工作。通过清查摸底、核实确认无误后，相关部门按照要求进行数据录入，以村或组为单位，将各部门会审后形成的确权核实情况进行7天公示，公示期满后再行复核，确保数据的准确性，并依权属分类建档造册保存。 
　　3、严格遵照法律法规开展颁（换）证工作。农业、城乡建设、国土资源、林业、住房保障和房产管理等部门要根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《林木林地权属登记管理办法》、《土地登记办法》和《房屋登记办法》等法律、法规及政策规定，分别依法颁（换）证。 
　　 
　　（二）发扬民主，依靠群众 
　　 
　　1、充分发挥广大群众的改革主体作用。各级党委和政府要切实保障广大农民的知情权、决策权、参与权和监督权，把具体问题的决定权、资产处置权、利益分配权交给农民群众。特别是对一些历史遗留问题和群众意见分歧较大、民事纠纷较多等问题的处理，要坚持民事民议、民事民决，具体问题具体分析，切实维护和保障大多数农民群众的合法权益。各村要以屯（组）为单位，组建村民理事会，将为人正直、办事公道、有一定威信，并熟悉掌握所在村、屯情况的人作为村民理事会成员，充分发挥理事会宣传引领、参与调查摸底、协助处理矛盾纠纷的作用。 
　　2、妥善解决疑难问题。各地区、各有关部门要坚持“只组织不干预、只引导不拍板、只协调不做主”的工作原则，按照“大事不出村、小事不出组”的要求，在具体问题的处理上做到“有法依法、无法依民”，对法律、法规及政策有规定的，按规定处理；对没有政策规定、应由村级组织决定的，由村级组织作出决定；对应由农户决定的，由村民理事会召集村屯户代表会议（参加会议的户代表数须占本村屯户代表总数的三分之二以上方能召开）进行决议。对历史遗留、正在处理或正履行法律程序的问题，暂不确权登记，作为个案处理。 
　　 
　　三、积极探索创新，不断加大农村产权制度改革力度 
　　 
　　（一）推动土地承包经营权流转。在坚持农村基本经营制度、土地用途不改变和依法、自愿、有偿的前提下，支持采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转土地承包经营权；农户可以委托集体经济组织代为流转其承包经营权；鼓励农户以土地承包经营权入股，组建土地承包经营权股份合作社，实现规模化经营。健全完善农村土地承包经营权和林权流转管理办法，建立市、县（市、区）、乡（镇）三级土地承包经营权流转、林权流转服务中心，畅通供需信息。在条件成熟的区、县（市）建立区、县（市）域范围内农村土地承包经营权流转市场。探索建立政策性农村土地流转担保公司，促进土地流转，保护农民利益。 
　　 
　　（二）开展农村集体建设用地使用权流转试点。积极探索建立集体建设用地使用权出让制度，依法促进集体建设用地使用权流转。制订集体建设用地使用权流转管理办法，加强集体建设用地使用权流转管理。国土资源部门负责集体建设用地使用权流转的组织实施与监督管理。条件成熟的区、县（市）要探索建立集体建设用地使用权流转交易市场。 
　　 
　　（三）开展农村房屋产权流转试点。加快制订农村房屋产权流转管理办法，鼓励、支持发展农村房屋产权流转中介服务机构，积极培育发展农村房屋产权交易市场。加强农村房屋产权流转的管理，严格按照农村宅基地“一户一宅”政策依法依规流转，农户出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。条件成熟的区、县（市）要积极进行试点。 
　　 
　　（四）推进农村集体经济组织产权改革。按照《农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（农经发〔2007〕22号）要求，以村、社区股份合作制为基础，以加强农村集体资产经营管理为核心，以资产保值增值、增加农民财产性收入为目的，加快推进农村集体经济组织产权改革，并严格按照制订方案、清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理、资产运营、收益分配、监督管理的程序进行。 
　　 
　　（五）深化集体林权制度改革。按照《中共哈尔滨市委哈尔滨市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（哈发〔2009〕4号）要求，对集体林地尚未承包到户的，要明晰产权；对已承包的，要依法完善；对已流转的，要依法规范。研究制订林木采伐、林权流转、抵押贷款、森林保险、投资融资、产业扶持等配套改革政策、措施，促进集体林业可持续发展。 
　　 
　　四、建立保障机制，确保农村产权制度改革顺利推进 
　　 
　　（一）建立让利于民的经费保障机制。农村产权制度改革工作经费由各级财政分级负责。参照试点工作经验，坚持让利于民、能减则减、能免则免的原则，各级农业、城乡建设、国土资源、林业、畜牧兽医、住房保障和房产管理等相关部门不得向农户收取各种权证工本费之外的任何费用，其他费用由区、县（市）自行解决。 
　　 
　　（二）建立完善农村资产资源规范化、制度化、长效化管理监督机制。加强耕地使用和管理，完善保护机制；全面推行农村集体经济“三资”委托代理，完善资产资源管理机制；加大政务和财务公开力度，完善监督机制。 
　　 
　　（三）建立健全服务于农村土地和房屋产权制度改革的金融新体制。农村信用社、商业银行等金融机构要适应农村土地和房屋产权制度改革的需要，积极探索创新土地承包经营权抵押等金融服务和投资方式，进一步拓宽农业和农民的融资渠道。 
　　 
　　（四）建立农村土地和房屋产权纠纷调处机制。市、区县（市）两级农业、林业、国土资源、城乡建设、住房保障和房产管理等部门要分别建立农用地、林地、农村集体建设用地和房屋产权纠纷调处机制，解决好农村承包地、农村集体建设用地、林地和房屋确权、流转过程中出现的各类问题，维护农民的合法权益。 
　　 
　　五、加强组织领导，形成推进农村产权制度改革的合力 
　　 
　　（一）高度重视，明确职责。各级党委、政府要把农村产权制度改革摆上重要日程，精心组织、周密安排，因势利导、稳步推进。要实行主要领导负责制，层层落实责任，建立区县（市）直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制。充分发挥各级政府的责任主体作用，农业、林业、国土资源、城乡建设、住房保障和房产管理等部门要分别制订指导业务工作的具体意见。各级纪检监察部门和农业部门要分工协作，共同做好农村集体“三资”委托代理服务制的推行工作。各级领导干部要深入基层，摸准实情、了解民意，加强指导和服务，及时发现和解决改革中遇到的矛盾和问题。要加强对领导干部、农村基层干部和工作人员的培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作。 
　　 
　　（二）加强宣传，搞好动员。要通过新闻媒体、干部培训、张贴告示、发放宣传册和召开党员会、村民代表大会等多种形式，广泛宣传改革的重要意义及相关政策和措施，认真总结和推广改革试点地区及试点村的好经验、好做法，进一步做好释疑解惑和动员工作，统一干部群众的思想认识，营造良好的改革氛围。 
　　 
　　（三）统筹兼顾，维护稳定。要正确处理好改革、发展和稳定的关系，保障农民群众合法权益，确保农民负担不反弹、不增加。要加强信访排查工作，制订预案，努力把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，确保社会和谐稳定。对改革中发生重大信访案件造成严重后果的，要严肃追究有关领导和人员的责任。要严肃工作纪律，党员干部特别是各级领导干部要以身作则，坚决杜绝借改革之机为本人和亲友谋取私利的行为。要加强监督，严查违纪行为，严禁借改革之机抽逃资金、隐匿资产，或将集体资产低价折股、低价出售。对造成损失的，要依法严肃追究法定代表人和直接责任人的责任，构成犯罪的依法移交司法机关追究刑事责任。