哈尔滨市人民政府 关于全面推进集体林权制度改革的实施意见

中共哈尔滨市委 哈尔滨市人民政府 关于全面推进集体林权制度改革的实施意见 

哈发〔2009〕4号 （2009年4月9日） 

　　为认真贯彻落实《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）和《中共黑龙江省委 黑龙江省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（黑发〔2008〕17号）精神，进一步深化农村改革，解放和发展林业生产力，促进生态建设和农民增收，现就全面推进我市集体林权制度改革提出如下实施意见。 

　　一、集体林权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标和范围 

　　（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，按照生态受保护、农民得实惠的原则，强力推进责权利明晰的林业经营制度和长效保障机制建设，依法明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，充分发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。 

　　（二）基本原则。坚持依法运作、权益平等的原则。坚持农村基本经营制度，严格按照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国森林法》等法律、法规和相关政策规范有序运作，确保农民平等享有集体林地承包经营权。坚持尊重历史、维护稳定的原则。坚持改革与稳定并重，保持林业政策的稳定性和连续性，统筹兼顾各方利益。充分尊重既往实行国有“两荒”划拨、林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、“谁造谁有”等政策形成的历史事实和近年来集体林已发生流转的现实情况，实行大稳定、小调整，依法规范完善，切实保障林地所有权人和承包经营权人的合法权益。坚持因地制宜、分类实施的原则。根据当地经济发展水平、森林资源状况和生产经营条件，实行林地林木无偿平均分配。经本集体经济组织成员同意，也可依法采取其他方式落实经营主体，不搞一刀切。坚持以人为本、尊重民意的原则。充分发挥农民的改革主体作用，尊重农民意愿。严格按照“一村一策、一组一案”设定的程序和规范稳步实施，做到公开、公平、公正，确保农民享有知情权、参与权和决策权。 

　　（三）总体目标。在2008年先行试点的基础上，利用3年左右时间，完成明晰产权的集体林权制度改革任务。在此基础上，积极深化配套改革，逐步建立起产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位的现代林业产权制度，盘活森林资源资产，激发林业发展活力，实现森林资源增长、农民收入增加、生态环境改善、林区社会和谐的目标。 

　　（四）改革范围。集体林权制度改革范围是农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地及地上附着林木。现由乡（镇）政府使用管理的林地、林木，要积极探索改革办法，逐步落实经营主体。按照黑革〔1979〕86号文件规定划给社队用于造林且权属清楚的宜林“两荒”，纳入本次改革范围。其中已开垦为耕地且已纳入土地承包并核发《土地使用证》的，除法律规定必须退耕还林的，其余部分暂不纳入本次改革范围。对林权存有争议，在改革中能够依法调处的，纳入本次改革范围；对争议难以调处解决的，暂不纳入本次改革范围。 

　　二、集体林权制度改革的主要任务 

　　（五）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地使用权和林木所有权落实到户，实行以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林地经营管理体制，确立农民经营主体地位。 

　　1、对尚未承包到户的集体林地，可采取以下形式明晰产权。 

　　（1）家庭承包经营形式。按人口折算人均林地面积，以户为单位分段划片确权到户，落实经营主体。 
　　（2）股份合作经营形式。对目前集体统一经营效果较好的集体林地，依法经本集体经济组织成员同意，可采取“分股不分山，分利不分林”的承包方式，继续由集体统一经营，进一步完善经营机制，明确管护责任和收益分配办法。 
　　（3）有偿转让经营形式。依法经本集体经济组织成员同意，可通过招标、拍卖和公开协商等方式，优先转让给本集体经济组织成员；在底价不变、本集体经济组织成员放弃取得经营权的情况下，可转让给其他社会经营主体。 
　　（4）集体统一经营形式。依法经本集体经济组织成员同意，村集体经济组织可保留少量集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。 

　　2、对已承包的集体林地，依法完善承包关系。 

　　（1）对已划定的责任山政策不变，继续由农户无偿使用，承包期限不变，不得收回，林木归属按原合同规定执行。 
　　（2）对实行“谁造谁有”和退耕还林政策已落实经营主体的林地政策不变，按原合同规定执行。 
　　（3）对已承包到户，符合法律规定和承包合同规范的，要予以维护；对合同不够规范，本集体经济组织成员对部分条款有异议的，依照法定程序完善合同。 

　　3、对已流转到其他社会组织或个人的集体林地，依法确认或规范。 

　　（1）对本集体经济组织成员无异议的，予以确认。 
　　（2）对流转价格明显不合理或合同不够规范，本集体经济组织成员有较大异议的，可依法予以调整或规范。 
　　（3）对不符合法律规定、严重损害集体利益，本集体经济组织成员有较大异议的，依照法定程序予以纠正。 
　　（4）对已设定流转期限，但本集体经济组织成员认为期限过长的，可按林木主伐或更新采伐时间与流转期限相一致的原则，由本集体经济组织成员决定后依照法定程序调整流转期限；对未设定流转期限的，可按林木主伐或更新采伐时间依法确定流转期限。流转期届满，原转入方依法将林木伐除，由村集体经济组织收回林地重新落实经营主体。 
　　（5）对流转期尚未届满的林地，经本集体经济组织成员同意，可在本次改革中先行落实林地经营主体，待流转期届满，原转入方依法将林木伐除，由村集体经济组织收回林地，交付给已落实的经营主体承包经营。 

　　4、对划拨的宜林“两荒”，依法落实经营主体。 

　　（1）对已承包到户，按林地用途经营管理的，要继续稳定承包关系。 
　　（2）对已转为耕地但未纳入土地承包，未核发《土地使用证》的，可在继续稳定承包关系的同时限期退耕还林，逾期未还林的，依法由村集体经济组织收回，重新落实经营主体。 
　　（3）对已转为耕地且纳入土地承包，已核发《土地使用证》，坡度在15度以上的，依法责令退耕还林，在履行土地类别变更手续后，可继续稳定承包关系；坡度在15度以下的，暂时维持现状，由当地政府对该部分土地登记备案，待第二轮土地承包期届满时依法重新落实经营主体并退耕还林。 

　　（六）签订合同。产权明晰后，要严格依法签订书面承包合同，明确双方资源管护、造林育林、森林防火、病虫害防治等权利和义务。林地承包期限为70年，村级集体结合本地实际，依法经本集体经济组织成员同意，承包经营期限也可按照低于70年确定。承包期届满，可按照国家有关规定继续承包。县级林业主管部门和乡（镇）、村要加强对承包合同的规范管理。 

　　（七）勘界发证。县级人民政府在经营主体落实后要及时组织勘界认定，核实载明四至界线、林地面积、林种和树种等相关因子。对审查合格的，由县级以上人民政府（含县级）按照规定程序为林地承包经营权人核发或换发全国统一式样的林权证。要明确专门管理机构，规范林权证发证档案管理。 

　　（八）放活经营权。在确保不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可根据市场需求和自然规律，依法自主决定经营方向、经营模式和经营项目。鼓励综合利用森林资源，开展林下种植、养殖、采集和森林旅游等产业。鼓励采取联户经营、委托经营及股份合作经营等形式，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。 

　　（九）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法合理开发利用，发展林业经济。林权发生转移的，县级以上人民政府（含县级）应当及时为林地承包经营权人依法履行变更登记手续，核发林权证。 

　　（十）保障收益权。林地经营收益归承包经营权人所有。征收集体所有的林地，要依法足额向林地承包经营权人支付相应经济补偿费用，安排被征林地承包经营权人的社会保障费用。承包林地划定为公益林的，应当给予林地承包经营权人森林生态效益补偿。严禁乱收费、乱摊派、乱罚款。 

　　三、逐步完善集体林权制度改革的政策措施 

　　（十一）完善林木采伐管理机制。改革集体林采伐限额管理方式，简化集体林采伐审批程序，建立和完善适应家庭承包经营体制的林木采伐管理新机制。 

　　1、以区、县（市）为单位编制集体林采伐规划，确定年度采伐量，按山头地块落实到户，有序安排和实施集体林采伐。 
　　2、在森林采伐限额使用期内和不突破总量的前提下，根据市场需求和林地承包经营权人的实际需要，可以区、县（市）为单位调串使用年度间采伐限额，对年度限额使用量实行备案制。 
　　3、按照经济效益最大化的原则，集体商品林采伐年龄由林地承包经营权人自行确定，只控制消耗蓄积，不对出材数量进行控制。 
　　4、按照生态效益和经济效益兼顾的原则，集体防护林更新采伐年龄按用材林的主伐年龄确定。 
　　5、对于火烧木、病虫害木和风折木、雪折木、枯死木等灾害木的采伐清理，采伐限额单报单批。 
　　6、集体林权制度改革后出现的森林经营大户，采伐限额单独编制、单独下达。 
　　7、简化林木采伐审批程序，承包经营权人直接向区、县（市）林业主管部门申请采伐。 
　 
　　（十二）规范林地、林木流转。在依法、自愿和有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。加快林地、林木流转制度建设，充分发挥市场配置森林资源、资金、技术和人才等要素的作用，建立健全林权流转和林产品交易平台，保障森林资源资产合法、有序流转。加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。 

　　（十三）加强林业社会化服务。加快建立以“管理、执法、服务”为职能的新型林业行政管理体制，扶持发展林业专业合作组织，引导发展林业行业协会等中介组织，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广和行业自律等作用。加强森林培育、林木采伐、病虫害防治等技术服务和技术培训工作，为广大林农提供全方位服务。 

　　（十四）加大资金扶持力度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高地方财政对森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护和管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种和沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途。各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。加强基层林业工作机构建设，乡（镇）林业工作站经费纳入地方财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区交通、供水、供电和通信等基础设施建设要依法纳入相关行业发展规划。集体林权制度改革工作经费由各级财政承担。金融部门要加大对林业建设的信贷支持力度，实行贴息贷款、增加长期贷款项目、放宽小额贷款条件等政策，允许林地承包经营权人以林权抵押贷款。税务部门要落实有关林业税收优惠政策，切实为集体林业发展降赋减压，增加动力。 

　　四、加强对集体林权制度改革的组织领导 

　　（十五）加强领导，落实责任。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一项事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务，摆上重要位置，精心组织、周密安排，因势利导、扎实推进。各级政府是集体林权制度改革的责任主体，要实行主要领导负责制，层层落实领导责任。建立区县（市）直接领导、乡（镇）组织实施、村组具体操作、部门协调服务的工作机制。集体林权制度改革涉及面广、政策性强，各区、县（市）要成立林权制度改革领导小组，设立推进工作办公室，抽调人员，组织力量，扎实开展工作；各有关部门要各司其职、密切配合、通力协作，积极参与改革，主动支持改革；各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。 

　　（十六）严肃纪律，确保稳定。各级领导干部要以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。要加强森林资源管理工作，把保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于集体林权制度改革工作的全过程。要深入集体林权制度改革第一线，及时发现和认真研究工作中出现的新情况、新问题，具体指导和帮助解决实际困难。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，确保改革平稳运行。发生群体性上访等严重问题的，要追究有关领导责任。各级纪检监察部门要加强对集体林权制度改革工作的监督检查，严肃查处违纪违规行为。 

　　（十七）加强舆论引导，营造良好氛围。要充分利用新闻媒体，广泛宣传集体林权制度改革的重大意义、方针政策、法律法规，国家和省、市的决策部署，各地的成功做法和经验，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。 

　　（此件发至县团级）