各县区人民政府，商洛高新区（商丹园区）管委会，市政府有关工作部门、事业机构：
为全面贯彻落实《陕西省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》（陕政办发〔2017〕89号）精神，进一步巩固和扩大集体林权制度改革成果，促进森林资源持续增长、农民收入稳步提高，现就完善集体林权制度提出如下实施意见。
一、目标任务
（一）总体目标。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以进一步巩固和完善农村基本经营制度、落实林权权益为核心，以加快新型林业经营体系建设、促进多种形式适度规模经营为重点，着力构建集体林业良性发展机制，为建设创新美丽幸福商洛注入强大活力。大力发展以核桃、板栗、中药材、林下经济等为重点的林业产业，推进集体林生产经营规模和效益不断提高。到2020年，全市森林覆盖率达到69.5%，创建林下经济示范县3个、省级以上林下经济示范基地30个。核桃基地面积稳定在340万亩，板栗基地面积达到270万亩，中药材基地总面积达到200万亩，林下种植面积达到100万亩，林下养殖达到200万头（只、羽），林业总产值达到150亿元。全市基本建立所有权明晰、承包权稳定、经营权放活，权益保护有力、管理服务完善、资源合理利用、功能多元开发新机制。实现森林资源持续增长、林业经济活力日益增强、农民林业收入显著增加、生态安全得到保障的发展目标。
（二）主要任务。坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，继续完善确权发证，加强林权权益保护。积极开展集体林地所有权、承包权、经营权“三权”分置改革，培育壮大林业经营主体，推进集体林业适度规模经营。建立健全林权交易和林权融资市场体系，激发林业创新发展活力，促进一二三产业融合发展，为社会提供更多的优质林产品和生态产品需求。开发利用森林多种功能，实现集体林业增绿、增效、增收，推动农村经济社会可持续发展。
二、稳定承包权
（三）进一步明晰产权。继续做好集体林地承包确权登记颁证工作。对已承包到户的集体林地，要将权属证书发放到户，不得留存在村、组或其他单位、个人。采取联户承包的，要将林权份额量化到户。采取集体股份合作方式经营的，要完善股份合作经营制度。采取“国社合作”造林的，要明确集体林地的权属，维持国有林场经营权不变，签订集体林地租赁合同，明确管护责任和利益分配比例。对新纳入集体管理的林地，要依法确权登记颁证。
（四）完善自留山经营管理机制。已划定的自留山，由农户长期无偿使用的，允许继承，不得随意调整或收回。对全家户口迁出本集体经济组织，自愿放弃的，可交回集体经济组织；农户消亡且无继承人的，由本集体经济组织收回。收回的集体林地由集体经济组织重新发包。在不影响农户基本生活的前提下，探索进城落户农民自留山有偿退回、本集体经济组织成员内部流转、合作开发经营等机制。
（五）建立集体林地“三权分置”机制。完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，建立林地所有权、承包权、经营权“三权分置”运行机制，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。转让林地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转林地经营权的，须向农民集体书面备案；林地承包权不因经营权流转而改变。经营主体依照流转合同取得的林地经营权受法律保护，依法通过流转合同、交易鉴证对林地经营权予以确认。各县区要按照试点先行、稳步实施的原则，选择1-2个村开展集体林地“三权分置”运行试点。
（六）健全承包经营纠纷调处机制。按照“属地管理、分级负责、调解为主、裁决为辅”的原则，妥善处理林权纠纷，维护林区和谐稳定。建立领导包抓纠纷调处考核机制，把林权纠纷调处纳入综治考核范畴；设立林权仲裁委员会，依法依规调处重大林权纠纷案件；开设法律援助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困户提供法律援助和司法救助。
（七）加强林权权益保护。已发包的集体林地，承包期内发包方不得随意调整或收回，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。确因国家森林公园、自然保护区等生态保护需要的，建立市场化补偿政策。建立天然林商品林停伐管护补助机制。
三、放活经营权
（八）完善分类经营管理制度。完善公益林、商品林分类经营管理制度。科学经营公益林，实行公益林分级经营管理，提高综合利用效益。推动公益林资产化经营，探索公益林采取合资、合作等方式流转。建立公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下，允许对承包到户的公益林进行调整。进一步放活商品林经营，由经营者依法自主决定经营。完善商品林采伐更新制度，改进集体人工用材林采伐管理，简化采伐审批程序，鼓励经营者按批准的森林经营方案实施森林采伐，推行集体林采伐公示制度，大力推进以择伐、渐伐方式实施森林可持续经营。强化公益林补偿政策兑现落实。全面落实森林生态效益补偿政策，已承包到户的要直接打卡到户，集体统一经营的要建立分配、公示、监督制度，存在林权纠纷的要加大化解力度。按照中、省、市生态效益补偿基金管理，规范资金使用管理，强化督促检查，确保补偿资金及时、足额兑付到户。
（九）积极开展股份合作经营。对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户，股权证发放到户。积极推进资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，让集体经济组织成员长期分享集体资产等收益。根据农民意愿，发展多种形式的股份合作，可采取多种形式引导农户以承包林地、资金、技术、劳力等合作或入股入社入企发展林业规模化产业化经营，提高农民的财产性收入。
（十）培育壮大经营主体。加快构建集约化、专业化新型林业经营体系，积极培育专业大户、家庭林场、农民专业合作社、龙头企业等林业新型经营主体。加强农民林业专业合作社建设指导，积极开展示范社创建活动，推进林业专业合作社规范化发展。支持林业龙头企业与农户开展股份合作经营，鼓励通过“公司+农户+基地”等经营模式与农户构建利益联结机制。大力发展品牌林业，鼓励具有自然地理环境和历史人文因素的特色林业产品或产业申请注册地理标志集体商标或证明商标。通过政府购买服务等方式，依托高等院校、科研院所和龙头林业企业，大力培养农村林业实用人才。
四、推进深化改革
（十一）规范林权流转。集体林权可通过转包、出租、互换、转让、入股、抵押或作为出资等方式有序流转。坚持依法、自愿、有偿流转，不得改变林地性质和用途。任何组织或个人不得采取强迫、欺诈等不正当手段强制或阻碍农民流转林权。对家庭承包的林地，以转让方式流转的，流入方必须是从事农业生产经营的农户，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意；以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权流转的，流转方案应在本集体经济组织内提前公示，按规定征求本集体经济组织成员意见后，采取招标、拍卖或公开协商等方式流转。林权流转应当依法签订书面合同，明确双方的权利和义务，流转期限不得超过原承包剩余期。
（十二）强化金融扶持。建立健全林权抵押贷款制度，鼓励金融机构扩大林权抵押贷款规模。推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制。加大开发性、政策性贷款支持力度，完善林业贷款贴息政策，加大对龙头企业、林业专业合作社、林下经济示范基地、林业大户的信贷支持力度，扩大贷款范围，降低贷款准入条件，提高业务办理效率，鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，并对出险的抵押林权进行收储。探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款。完善森林保险制度，建立多险种、多费率的保险机制。制定森林保险理赔操作规程、森林灾害损失认定标准、森林保险无赔款优待政策，建立森林保险承保公司准入、退出机制。林业部门要加强对森林保险工作的监督和指导。
（十三）加快林业产业发展。积极支持林下经济、特色经济林、中药材、木本粮油和苗木花卉等规模化基地建设，建设一批规模大、效益好、带动力强的林业产业示范基地。大力发展森林旅游休闲康养等绿色新兴产业，推进一二三产业融合发展。加快林产品精深加工和林业现代物流业发展，促进产业集聚和转型升级，着力打造以特色经济林、中药材、苗木花卉、林下经济、生态旅游为支柱的林业产业发展格局。各县区要坚持从实际出发，突出产业发展区域特色，科学编制林业产业发展规划，大力发展林业特色产业。
五、落实保障措施
（十四）加强组织领导。各县区政府要加强对集体林权制度改革工作的组织领导，准确把握完善集体林权制度的政策，结合实际制订实施方案，扎实推进改革工作。要将集体林权制度改革工作作为领导班子及有关领导干部的考核内容，加强目标责任考核，落实工作责任。加强舆论宣传引导，树立先进典型，对发展集体林业贡献突出的单位和个人按有关规定予以表扬。加强集体林权管理队伍建设，强化业务培训，保障工作经费，为推进改革创造良好条件。林业部门要加强统筹协调，确保各项政策措施落到实处。市直相关部门要按照职责分工，继续完善政策措施，形成支持集体林业改革发展的合力。
（十五）加强机构建设。各县区要加强林权管理服务机构建设，还未建立正式机构的县要尽快建立。加快落实镇办林业站分设要求。建立健全林权流转公开市场和信息化服务平台，提供“一站式”林权流转服务，定期发布林权流转交易信息。加强林权流转事中事后监管，并纳入信用记录。推广使用示范文本，开展林权流转合同网签试点，完善合同档案管理。
（十六）加大财政扶持。各县区政府要在培育林业新型经营主体、发展林下经济和林业特色产业、推进公益林生态效益补偿、建立林权收储基金等方面，出台支持政策。加大对重点生态功能区建设、林业生产公益性基础设施建设、地方特色优势产业发展的扶持力度。鼓励林业龙头企业、涉林专业合作社与当地贫困户建立帮扶关系，推动集中连片特困地区精准脱贫。
（十七）健全服务体系。发挥基层林业站、林业专业服务队伍和市场化服务组织的作用，逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。研究探索通过政府购买服务方式，委托社会中介服务机构开展森林防火、林业有害生物防治、森林资源管护等公益性服务。引导电商企业与林业专业大户、家庭林场、林业专业合作社对接，建立林产品直销机制。实施林业社会化服务支撑工程，支持基层公共服务机构和社会化服务组织基础设施建设。
（十八）加强林权信息化建设。建立森林资源、权属、经营主体及家庭承包、林权流转等基础信息数据库和管理信息系统，实现市、县区互联互通、信息共享。加强林权信息化硬件设施建设，健全林权档案管理制度，建立林业综合信息服务平台，及时发布林权流转、种苗供需、技术培训、产品销售等信息，提高管理服务水平。
商洛市人民政府办公室
2018年11月2日