通化市集体林权制度配套改革实施意见

　　

各县(市、区)人民政府，通化经济开发区管委会，市政府各委办局：

　　《通化市集体林权制度配套改革实施意见》已经2009年7月29日市政府第10次常务会议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　

　　

　　

二OO九年八月十三日　　　　

　　

通化市集体林权制度配套改革实施意见

　　

　　为全面贯彻落实中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)和《吉林省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(吉政发〔2007〕39号)精神，巩固主体改革成果，结合我市实际，现就集体林权制度配套改革提出如下意见：

　　一、指导思想、基本原则和目标要求

　　(一)指导思想。

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，通过体制改革和机制创新，实现林业资源增长和农民增收两大基本目标，建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度两项根本制度，坚持尊重农民意愿和依法办事两大重要原则，处理好改革与稳定、放活与管理两个重要关系，实现林业发展、农民富裕、生态良好、林区和谐的目标。

　　(二)基本原则。

　　1.坚持生态优先，统筹兼顾的原则；

　　2.坚持试点先行，稳步推进的原则；

　　3.坚持因地制宜，分类指导的原则；

　　4.坚持公开、公平、公正，确保改革规范有序的原则；

　　5.坚持政府主导，部门协作，群众参与的原则。

　　(三)目标要求。

　　在前期主体改革明晰产权的基础上，通过配套改革，建立规范有序、权责明确、运转高效、保障有力的新型林业管理体制和运行机制，最大限度地放活经营权，落实处置权，保障农民收益权。具体目标是“建立一个中心、完善八大体系”，即建立林业综合服务中心，完善林业生态体系、林业产业体系、林业管理体系、林业投融资体系、林业科技服务体系、林业政策法规体系、森林经营管护体系、林业组织保障体系。

　　为稳步推进集体林权制度配套改革，各县(市)选择3—5个村、市辖区选择2—3个村先行试点，逐步推开，力争用1年左右的时间全面完成配套改革任务。

　　二、建立林业综合服务中心

　　林业综合服务中心是集行政审批、信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律咨询于一体，为林业经营者提供全方位、一站式的林业服务场所。各县(市、区)要积极创造条件，建立林业综合服务中心。暂时不具备条件的，可以建立林业综合服务站，承担综合服务中心的各项职能。结合机构改革，调整现有林业管理机构和人力资源，充实到林业综合服务中心工作。林业综合服务中心要搭建三个平台，开通六个窗口。

　　(一)搭建林业产权交易平台。集体经济组织、股份合作经营的森林资源流转均要纳入林业综合服务中心依法公开进行，已依法实行承包经营的森林资源，可在林业综合服务中心公开进行流转，也可自主流转。

　　(二)搭建森林资源资产评估平台。森林资源资产评估机构是社会中介服务机构，其从事的森林资源资产评估业务不受地区、行业、所有制形式限制，实行有偿服务。进行森林资源资产评估，必须拥有2名以上注册资产评估师和2名森林资源评估专家。集体统一经营管理的森林资源对外流转的、用以抵押贷款的森林资源，必须进行资产评估。

　　(三)搭建林业科技与法律咨询服务平台。选派具有一定法律素质和专业素质的人员到林业综合服务中心集中办公，提供林业科技、政策、法律法规等咨询服务。

　　(四)开通林权管理窗口。负责办理林权证初始、变更登记和动态管理，建立林权管理档案及信息查询系统，提供林权档案材料查阅、抄录和复制。

　　(五)开通林业综合服务窗口。县级以上林业行政主管部门要在林业综合服务中心开设窗口，负责依法核发林木采伐许可证、野生植物采集证、野生动物训养繁殖许可证及植物检疫证、木材经营加工许可证、种苗经营许可证等；办理本地出县出省木材及林产品运输证；受理征占用林地申请，办理征占用林地初审；依照国家和省有关规定，征收林业规费。

　　(六)开通林业调查设计和资产评估窗口。开展适合本级规模的森林资源资产量化评估，量化结果需经本级林业行政主管部门认定核准；开展各类林业调查规划设计；可依照国家、省、市、县物价部门的相关规定，收取资产评估费和调查设计费。

　　(七)开通山林收储及林业抵押贷款窗口。为预防山林流转价格过低，林业综合服务中心可以以合理的价格收储山林；可以依据相关行业规定和森林资源资产量化评估结果，办理林业抵押登记和贷款业务。

　　(八)开通林业咨询服务和信息发布窗口。开展林业技术、林业政策、林业法规等方面的咨询服务；提供林业项目招商、木材及林产品供求等信息；收集林产品实物展品，策划、布置展台。企业、个人利用林业综合服务中心信息的，应当通过该中心办理。

　　(九)开通木材及林产品交易窗口。国有林场、集体林、股份合作企业生产的木材及林产品，应当在林业综合服务中心公开竞价销售；已依法实行家庭承包经营的，其生产的木材及产品可在林业综合服务中心公开进行销售，也可依法自主销售。通过林业综合服务中心销售木材及产品的，可依据有关规定收取一定的交易费。

　　三、完善林业生态体系

　　按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的原则，完善生态公益林管护和补偿制度。要结合实际，因地制宜采取委托管理、联户管理、专业承包等管护形式，切实落实管护主体，形成责权利相统一的管护机制。近期公益林要以委托管理方式为主，实行自主管理与统一管理相结合的管理方式。要加大生态公益林建设力度，积极做好火烧迹地更新和林中空地造林，提高生态公益林防护功能。要建立森林生态效益补偿制度，供水、供电、水利、旅游、矿山等生态效益的直接受益单位，应当对生态公益林保护、建设以及对生态公益林所有者提供适当的补偿费，逐步建立和完善政府财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制。除自然保护区核心区、缓冲区和生态脆弱区域外，允许承包经营主体按程序报批后进行抚育更新性质的采伐，以及科学合理地利用林地资源和森林景观资源，发展林地经济和森林旅游业。

　　要继续坚持“谁造谁有”的政策，鼓励个人、企业及社会各界利用林地和非林地投资造林绿化，加快森林资源培育步伐。

　　四、完善林业产业发展体系

　　在保护森林资源的前提下，依托资源优势，尊重农民意愿，科学确定发展项目，科学编制村级林业产业发展规划，出台扶持政策，加强技术培训和指导，鼓励农民充分利用林地资源，大力发展种植业、养殖业、采集业和森林旅游业和乡村生态旅游业等多种林业产业。

　　按照“生态建设产业化，产业发展生态化”的发展思路，以人与自然和谐发展、森林可持续利用为目标，以体制创新、政策创新和科技创新为动力，以品牌带动，打造龙型经济群，积极探索创名牌、创名企、创名人、创名地的“四名”产业发展之路。要研究和落实林业产业“十百千万”工程，即全市树立10个示范乡镇、100个示范村、1000个示范项目、10000个示范户，充分发挥先进典型的示范带动作用，加大政策及资金扶持力度，大力开发森林资源，全面发展林业产业，将资源优势转变为经济优势，构建产业产品结构合理，区域优势明显，市场效益良好，竞争力较强的新型林业产业体系。到2012年，全市实现林业总产值100亿元，使林业产业真正成为农村经济发展、促进农民增收的支柱产业。

　　五、完善林业管理体系

　　要深入调查研究，认真总结经验，加强工作指导，完善林业“三防”体系。要构建森林防火长效机制，抓好森林防火责任制落实，加快扑火专兼职队伍建设。要健全林业有害生物防治网络，建立市、县、乡、村四级互联互动的监测预警网络，做到早发现、早除治，逐步实现由被动救灾向主动防控转变。要加大对破坏森林资源行为的打击力度，适时开展打击破坏森林资源专项行动；强化林地保护，完善林地保护目标管理责任制，规范林业用地征占用程序，实行限额管理制度。生态区位极端重要的林地、国家重点公益林和退耕还林地原则上不得征占用。加强采伐迹地、荒山荒地、林中空地等更新造林管理，实行更新造林保证金制度，确保森林资源可持续经营。

　　放活商品林经营，充分发挥市场机制在配置林业资源中的基础性作用，各级政府和有关部门不得以各种名义制定任何限制林业企业和个人生产的木材及其林产品价格、流向等政策措施，已经制定的要予以取消，打破木材垄断经营和地区封锁。按照“以森林资源为基础，以森林经营方案为依据，科学安排林木采伐”的要求，科学安排伐区，对年度采伐计划、采伐指标分配情况实行政府网站公示制度，接受群众监督，真正做到公正、公开、公平地分配采伐指标。对非林地上造林取消采伐计划管理，不受采伐指标限制，允许自主采伐，实行备案制，凭林业主管部门出具的采伐证明办理运输手续。对收回被侵占林地造林的，采伐时减收或免收育林基金。在同等条件下，对造林大户、私有林场以及新型林业合作组织要优先安排各类投资项目，并给予政治上的荣誉。严禁层层截留采伐指标，不得将采伐指标分配给非林权所有者。

　　六、完善林业投融资体系

　　按照财权、事权划分，建立稳定的支持林业发展的公共财政制度，建立经常性公共财政账户，争取国家基本建设项目，广泛吸引民间投入，多渠道市场融资，加大财政贴息力度，逐步扩大林业贷款贴息资金规模，并根据需要延长贴息年限，吸引更多的信贷资金；实行林业轻税赋政策，切实把减轻林农税费负担作为林权制度改革以及政府税费改革的重要内容。要加大对林业基础设施、森林防火、林业产业、林业科技以及非公有制林业等支持力度，逐步建立市、县级重点公益林实行财政补贴。积极推行用林权证直接抵押贷款、联保贷款、普通担保贷款、专业担保贷款，确立长、中、短贷款比例，合理确定各类林业贷款利率，优化评估程序和放贷手续，切实方便林业经营者。

　　七、完善林业科技服务体系

　　要以企业为主的民营林业技术创新，以科技含量高的龙头企业为主的民营林业技术创新为依托，加快产品更新换代，提高林业企业的竞争力。建立以“政府为主，社会为辅”的新型林业科技服务和推广体系。加大基础投入，完善机构建设，提升推广能力。各县(市、区)、通化经济开发区要设立林业科技人才培养基金，启动科技人才培训工程，重点培养一批林业科技专业技术人员、科技大户和科技协会，形成专业齐全、学科齐备的科技人才队伍。及时掌握林农及社会各界对林业科技的需求，充分运用各种媒体向企业、造林大户和林农发布林业信息，推广先进实用技术，形成政府主导，科研、协会技术服务带动，企业、专业户拉动，技术人员互动的新型林业科技推广网络。通过政府推动，科技人员与企业、林农合作，利益共享的推广模式，培育新兴产业，大力发展循环经济；促进林业由资源主导型向资源、资金与科技主导型转变，经济增长方式由粗放型向集约型，走内涵式扩大再生产的路子。

　　八、完善林业政策法规体系

　　加快制定地方性管理办法，修订当前不适应林业发展的林木采伐技术规程，制定配套改革的系列政策文件，研究制定《林木采伐限额指标分配使用管理办法》，允许跨年度使用采伐指标，商品林采伐指标，5年内可结转使用。加快商品林来抚育采伐，本着有利于林木生长、有利于提高林分质量、有利于形成森林顶级群落的原则，依据林分实际，合理确定各树种、各径级的伐后保留株数。制定《生态公益林管理办法》，建立生态公益林补偿机制，依据实际确定人均管护面积，完善重点公益林管护措施，合理利用公益林资源，保证惠农政策落到实处。制定《通化市集体和个人森林、林木和林地流转办法》，采取限期、限量的方式，加强林地林木交易管理，严禁炒买炒卖山林和借流转之机改变林地用途。制定《森林资源资产评估办法》，加强森林资源资产评估管理工作，规范森林资源资产评估行为，维护社会公共利益和资产评估各方当事人的合法权益。按照省政府农村金融服务创新精神，制定《林权抵押贷款管理办法》，规范林权抵押贷款管理，维护借贷双方的合法权益。制定《通化市集体森林资源管理办法》，加强集体、股份合作单位和个人林地林木资源的管护、培育和经营等方面的管理。建立林业法律援助中心，为基层群众提供林业法律咨询援助。

　　九、完善森林经营管护体系

　　林业生产周期较长、专业性较强。必须加快合作经济组织和中介组织建设，以亲情、友情、资源为纽带，使分散的农户自主联合，成立专业化服务协会，或以资金、技术、管理为纽带，通过企业+基地、协会+农户、私有林场等方式，促进规模化、专业化、集约化经营。要按照“民办、民营、民受益”和“形式多样、群众自愿、循序渐进、因地制宜”的原则，以林农为主体，建立健全林业合作行业协会，提高互助合作水平。引导林农制定村规民约，自愿成立民间“三防”组织，健全森林联防应急反应机制，逐步形成政府积极引导、部门全力配合、林农广泛参与的森林经营管护体系。

　　在坚持森林资源可持续经营和广泛征求群众意愿的基础上，依据现有资源的实际，以村为单位科学编制《森林经营及产业发展方案》，使林权所有者和经营者都能从中受益，推动森林经营走积极保护、大力发展、科学经营、持续利用的路子。

　　十、完善林业组织保障体系

　　集体林权制度改革后，林业经营主体更加多元化，社会办林业越来越广泛，要进一步加强林业系统的自身建设，切实把林业管理重点转移到林业行政执法、市场监管和公共服务上来，打造一支高素质的林业管理队伍。要真正落实好“各级政府要将林业行政事业经费纳入同级财政预算”、“森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划”和“将乡镇林业站工作经费纳入地方财政预算”的规定。要进一步理顺林业行政管理体制，积极推进林业行政执法由分散执法向综合执法转变，整合现有林业行政执法队伍，组建市、县(市、区)两级林业综合执法机构，切实解决林业执法体制不顺、职能交错、各自为政的问题。建立健全信访举报、检查监督、案件查处等各项制度。注重从微观管理向宏观调控转变，从审批向监管转变，努力创建公开透明的管理体系、公正公平的执法体系、高效便捷的林业行政服务体系。

　　要加快社会化服务组织建设，提高服务水平，为广大林权所有者提供方便、快捷的服务。市、县两级森林资源调查设计单位的资质按照规定和程序从目前的丁级逐步提升到丙级；选派专业人员参加培训和后续教育。建立木材检量机构，木材检量从业人员应当具有县级林业主管部门核发的资格证书，才能从事木材检量服务。积极开辟森林火灾、林业有害生物、雪灾、风灾等灾害保险业务，按照“保障适度、林农承担保费低廉、广覆盖”等政策要求，提升森林保险的服务质量，提高林农抵御自然灾害的能力，化解林业经营风险。

　　十一、加强领导，确保改革稳步推进

　　集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，明晰产权是改革的基础。实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”是改革的推进形式。实现加快林业发展、促进农民增收、改善生态条件、推进经济社会发展是改革的最终目的。因此，要切实加强领导，精心组织，周密部署，稳步推进。

　　(一)提高认识。集体林主体改革和配套改革二者是相互依存，缺一不可。主体改革是明晰集体林的产权，还林于民，配套改革是促进林业发展，还利于民。配套改革是一个长期的、循序渐进的过程，是围绕现代林业发展建设进行的，各级党委和政府要从全局和战略高度，充分认识配套改革的重要性、紧迫性和长期性，把配套改革作为带动林业改革发展的头等大事来抓，统一思想，扎实工作，确保改革取得成效。

　　(二)明确重点。中央提出建立产权归属明晰、经营主体落实到位、责权划分明确、利益保障严格、流转程序规范、监督服务有效的现代林业产权制度。各级政府要科学编制森林经营方案，合理运用林木采伐限额杠杆，正确引导农民依法、自愿组建林业合作组织，发挥林业专业协会的纽带作用，建立林业综合服务中心，提供有效的科技、资金、法律等服务保障措施，改进职能部门的管理与服务手段，坚持生态优先，促进林业资源放活经营，规范流转，盘活林业资源，实现生态受保护，农民得实惠双赢目标。

　　(三)做好宣传。根据实际制定配套改革宣传、培训计划，坚持“注重实效、因地制宜、政府领导、群众参与”的原则，按照层层都有“明白人”的要求，分层次培训配套改革工作业务骨干，提高各级政府、各部门的改革意识和服务水平。组织各种形式宣传集体林配套改革的意义、指导思想、总体目标、配套政策，营造浓厚的社会舆论氛围。

　　(四)抓好典型。认真总结借鉴其他省、市集体林配套改革的成功经验，认真做好配套改革工作。各级政府要抓好配套改革典型工作，坚持边改革、边总结，认真开展调查研究，要及时总结集体林配套改革的好作法、好经验，用典型指导全局工作，充分发挥典型示范带动作用，不断提高和完善配套改革工作。

　　(五)强化领导。集体林配套改革是落实主体改革的重要保证，要加强对配套改革工作的领导，党政一把手负总责，分管领导具体抓，层层落实责任，责任到人，制定责任时限和质量要求。积极协调，充分调动各部门积极性，集中民智、整合民力、集中精力抓好配套改革，及时解决改革中遇到的新情况、新问题。各级林业部门要积极当好参谋，搞好服务，各级财政、金融、发展改革(物价)、科技、法制、人力资源和社会保障等部门要主动配合，积极支持，形成合力，稳中求进，务求实效。