各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
现将《延安市土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作实施方案》印发你们，请遵照执行。
延安市人民政府
2016年9月9日
（此件公开发布）
延安市土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作实施方案
调整完善土地利用总体规划、划定全域永久基本农田是党中央、国务院依据我国经济社会发展和土地资源实际，为进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度、促进“十三五”经济社会持续健康发展作出的重要部署。鉴于调整完善土地利用总体规划、划定全域永久基本农田时间安排基本同步、工作内容紧密衔接、成果应用互相体现，为了统筹协调推进这两项工作，根据国土资源部关于《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）调整方案》和国土资源部、农业部对永久基本农田划定工作的统一安排部署，特制定全市土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作实施方案。
一、总体要求
坚持以国家要求为遵循，以保障发展、保护耕地、促进现代农业发展为目标，按照“系统谋划、统筹安排、联动推进”的工作思路，坚持“总体稳定、局部微调，应保尽保、量质并重，保护优先、优化布局，统筹兼顾、协调推进”的原则，确保土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定统一部署、协调一致，同步推动、相互促进。土地利用总体规划调整完善依据第二次土地调查和土地利用总体规划中期评估成果，围绕经济社会发展和相关规划，合理调整耕地、基本农田和建设用地等规划指标，着重优化建设用地结构和布局，强化耕地保护和集约节约用地，保障稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施落地。永久基本农田划定工作以提升耕地综合能力为重点，建立健全特殊保护工作机制，将全市永久基本农田保护任务落实到土地利用管制分区，落实到图斑地块，落实到每个农户，确保2016年底前全面完成土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作任务。
二、工作任务
（一）土地利用总体规划调整完善工作
围绕延安市“十三五”经济社会发展规划和其他产业规划，用好用活用足国家增加建设用地规模、核减耕地保有量和基本农田保护面积“一增两减”规划指标，推进永久基本农田、生态保护和城市开发边界“三线”划定，优化生产、生活、生态空间格局。
1.客观评价，做好土地利用总体规划中期评估
依据二次调查成果及其连续变更到2014年的土地利用变更调查数据、遗漏建设用地调查分析结果、延安市低丘缓坡土地开发利用专项规划、近年来自然灾害毁坏资料及国民经济和社会发展资料为基础，进一步摸清市域内土地利用状况，分析土地利用变化趋势，尤其是耕地和建设用地的变化趋势，发现土地利用中存在的问题，查明具体原因，提出解决措施，完善土地利用总体规划中期评估成果；分析中、省提出的关于促进区域经济发展、加强生态文明建设等措施对土地规划实施的影响，结合延安市实际，提出针对性对策和建议；在评估过程中，充分利用二次调查、国土资源遥感监测等成果，及时开展资源环境承载力评价研究，明确各县区国土资源合理开发利用承载潜力和方向，为规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据。
2.上下衔接，合理调整完善规划目标和控制指标
根据土地利用总体规划中期评估结果，综合考虑资源环境承载能力、规划指标剩余情况、延安市“十三五”经济发展用地预测情况和相关规划的要求，用好用活用足市上下达的增加建设用地规模、核减耕地保有量和基本农田保护面积“一增两减”规划指标。
3.统筹兼顾，优化土地利用空间布局
在坚持统筹安排的基础上，重点做好基本农田和建设用地布局的调整优化。
基本农田布局的调整，依据二次调查和耕地质量等别评定成果，参考延安市各县区永久基本农田划定成果，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，对现有基本农田保护任务和空间布局作适当调整。对城市周边、交通沿线未划入基本农田保护区的现有耕地，分析其数量、质量及分布状况，联合相关部门进行实地核查，结合城市开发边界和生态保护红线划定，将城市周边、道路沿线应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，并将二次调查以来补充耕地中达到中产田以上标准的耕地划入基本农田。对现有基本农田中的建设用地、林地、草地和未利用地，以及不符合土地利用总体规划基本农田布局要求的耕地、25度以上坡耕地或可能影响行洪安全的河滩地、经有关部门认定严重受污染的耕地，划出基本农田。
建设用地布局的调整，应体现区域协调发展、新型城镇化、工业化和农村现代化的战略要求，遵循国家产业政策和供地政策。一是以资源环境承载力评价为基础，加强与新型城镇化、生态环境等相关规划的协调衔接，合理安排生产、生活、生态用地空间，避让优质耕地，最大限度保护河流、山峦等自然生态用地，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系。二是严控城市新区建设用地无序扩张，对新区的建设用地安排，必须符合人口密度、尤其是用地产出强度等相关标准。三是适应城乡统筹发展和新型农村社区建设需要，结合延安市移民搬迁工作，因地制宜对农村建设用地按规划进行土地整治、产权置换，促进农民向县城、重点镇、新型农村社区集中。四是合理调整产业用地结构，保障水利、交通、能源等重点基础设施用地，优先安排“十三五”期间八大产业集群、重点项目、三区九园、延河综合治理、安塞和甘泉撤县设区、社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业，以及国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业等发展用地，严禁为产能严重过剩行业新增产能项目提供用地。
4. 划定“三线”，推进“多规合一”工作
结合规划调整完善工作，在优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线的基础上，合理确定城市开发边界，推进“三线”划定工作，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”。
（二）永久基本农田划定工作
按照土地利用总体规划调整完善方案确定的永久基本农田保护任务，坚持优进劣出、划优划足、提升质量，结合粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，实行管控性保护、建设性保护和激励性保护，既做到划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护，又用好永久基本农田划定的重大机遇，将划设、保护、监管、利用统筹落实，确保管住、建好、利用、守牢永久基本农田。
1.坚持标准、优进劣出，严格控制调出调入范围，切实提高基本农田质量
按照“统筹规划、协调推进，保护优先、优化布局，优进劣出、提升质量，特殊保护、管住管好”的原则，在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下，依据二次调查耕地质量等别评定，对基本农田布局做适当调整。可划入的耕地主要包括：土地整治和高标准农田建设后的耕地；质量等别和地力等级达到本县区平均水平以上的耕地；城市周边、交通沿线和平原坝区的优质耕地；25度以上的水平梯田和耕作条件好、有灌溉设施的耕地。除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，其他优质耕地均应划入基本农田实行永久保护。现状基本农田调出的主要包括：国务院批准的新一轮退耕还林还草方案中计划退耕还林的耕地；严重污染无法治理的耕地；自然灾害和生产建设活动严重损毁无法复垦的耕地；现状是未利用地和质量不符合要求的其他农用地；建设占用、无法恢复和依法处理的建设用地；在确保全域永久基本农田保护目标任务完成的前提下，零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差等不宜作为永久基本农田的耕地（必须经过充分论证，提供相应举证材料）；现状为林地、草地、盐碱地等不能耕种的土地。城市周边范围内因建设项目急需落地或地类不符合划定要求等原因而确需对基本农田布局进行调整的，可以按照城市周边“范围不变、面积不减、质量不降”的原则，进行局部调整，提供证明材料，在划定方案中予以说明，并作为规划调整方案报批的必备要件。现状基本农田划出后，要补划质量相当、数量相同的永久基本农田。
2.合理预留、划优划实，衔接城市周边划定成果，全面落实保护目标任务
在调整完善下达基本农田保护目标的基础上，定量、定质、定位将全域永久基本农田划定任务落实到规划分区、落实到地块图斑。将永久基本农田划定成果纳入土地利用总体规划调整完善工作中，保证数量和布局上衔接一致，并按要求做好核实举证、论证核定等工作，确保程序依法依规，调整有据可查。调整完善不得随意调整规模和布局，永久基本农田划定工作要与调整完善工作统筹推进、同步完成。市、县级规划按照“保护优先”的原则，合理确定永久基本农田保护布局；镇级规划要将确定的规划保护任务落实到图斑、地块，并根据当地实际划出基本农田整备区，推动零星耕地的整合归并、提质改造。要衔接城市周边永久基本农田划定成果，按照空间由近及远、质量由高到低的顺序，在城市周边以外划足补齐永久基本农田保护面积，全面落实永久基本农田保护任务。
3.夯实责任、强化监管，建立永久基本农田数据库，构建保护长效机制
依据审核同意的划定工作成果和规划调整方案，扎实推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”工作，做到图斑、数量、地块相一致，系统入图库。强化各级政府永久基本农田保护主体责任，完善目标考核办法，推动划定工作落实到村组、农户，落实到农村土地确权登记颁证工作中。推行耕地和永久基本农田“网格化管理”，全面建立基本农田保护责任区制度，把特殊保护要求落到实处（耕地和永久基本农田网格化管理制度另行制定）。探索群众利益补偿与生态补偿机制，激励广大农民加大基本农田保护力度。严肃执法监督，依法查处违规占用、破坏永久基本农田的违法行为。各级国土资源和农业主管部门对本行政区域永久基本农田划定成果信息的真实性、合法性、合规性负责。
三、方法步骤
按照国土资源部、农业部关于调整完善土地利用总体规划、划定永久基本农田的要求，经梳理整合后，分六个步骤进行：
（一）全面调查摸底
出台延安市调整完善土地利用总体规划及永久基本农田划定工作方案，开展工作动员部署及培训会，确定各县区组织实施的城镇周边永久基本农田划定任务。各县区要详细调查全域永久基本农田现状（不包括城镇周边永久基本农田），具体为：原划定图版数、面积，已经建设实际占用图版数、面积，现状图版数、面积，“十三五”期间规划需要占用的图版数、面积，土地整治项目面积（包括治沟造地、高标准农田、占补平衡、农田水利等）。9月中旬前各县区要将调查摸底数据上报市国土资源局。
（二）分解下达任务。根据国家下达我市调整耕地保有量、基本农田任务、新增建设用地规模，结合各县区发展需求，自上而下，逐级分解下达规划调整完善主要指标和城市周边及全域永久基本农田划定任务。
（三）编制审核工作方案。市、县两级以土地利用现状为基础，围绕“十三五”经济社会发展目标，统筹粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，优化布局、调整结构，全面落实永久基本农田保护任务，同步编制土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定方案。各县区规划调整方案经县区政府审定后，报市国土资源局备案。永久基本农田划定方案报经上一级国土资源和农业主管部门审核后实施。
（四）开展基础调查。市上组织有关部门、专家进行检查、指导、调研，帮助解决各县区规划调整完善及基本农田划定工作中遇到的实际问题。以基本农田图斑为工作单元，开展基本农田图斑的外业实地勘察和保护责任信息的调查，基本农田保护责任人调查到农户，制作内容详尽的外业调查记录表，确保永久基本农田落到地块，为建设一批高产、优质、高效、生态、安全的粮食等重要农产品生产基地打下坚实基础。
（五）规范有序推进。衔接城市周边和永久基本农田划定成果，合理确定永久基本农田保护红线、城市开发边界和生态保护红线。在城市周边、交通沿线醒目位置，设立统一规范的基本农田保护牌和标识（永久基本农田保护标志牌、界桩式样标准另行制定）。在永久基本农田划定中，同步推行“网格化管理”制度，将划定的基本农田划分成若干网格化责任保护区，以乡镇为单位设立责任保护区，实行镇、村、组三级负责制，其中乡镇长担任责任保护区区长，村委会主任担任责任保护区片长，村民小组组长担任责任保护区护田员，全面夯实基本农田基层保护责任，把耕地纳入镇、村、组与基层国土机构相结合的全天候监管之中。
（六）工作成果验收。市国土资源局组织对县区、乡级调整完善成果进行检查验收，验收不合格的，责令限时整改，并全市通报。永久基本农田划定成果按照县级自验、市级初验、省级抽查验收的程序(验收办法另行制定），自下而上进行。基本农田划定成果数据库纳入规划调整完善数据库，逐级汇总、同步上报，并纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，作为土地审批、卫片执法、土地督察的重要依据。
（七）成果上报审批。永久基本农田划定的成果纳入规划调整完善成果，在征求本级发改、住建、农业、林业、水利、环保、交通等有关部门意见后，依法组织听证，按照规划审批权限依法组织审批。
四、时间安排
（一）前期准备
8月底前，研究制定延安市土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作方案，开展工作动员部署及培训会，确定各县区城市周边永久基本农田划定任务。
（二）工作推进
9月上旬前，下达规划控制指标，合理调整各类土地用途区的面积与布局。逐级下达永久基本农田保护任务（含城市周边划定任务），市、县、乡编制永久基本农田划定方案，经上一级国土资源、农业主管部门论证审核，纳入规划调整方案一并实施。
9月中旬到10月，积极推进城市开发边界、永久基本农田和生态保护“三线”划定工作，形成规划调整完善成果。各县区按照永久基本农田划定方案，逐地块落实保护责任，逐级签订保护责任书，设立保护标志，建立保护责任表册和数据库。
（三）成果审批
11月底前，按照县级自验、市级初验、省级抽查验收的程序，国土资源、农业主管部门完成永久基本农田划定成果验收工作，一并纳入规划调整完善成果，在征求本级发改、住建、农业、林业、水利、环保、交通等有关部门意见后，经县区人民政府审核，按规定程序报原规划审批机关审批。
12月底前，规划调整工作成果逐级上报，经省政府审核后，统一报国土资源部备案。
（四）审核报备
2017年4月底前，各县区根据规划调整完善及永久基本农田划定成果更新数据库，确保永久基本农田保护面积、建设用地规模等图、数、实地一致，符合要求。4月底前各县区完成数据库上报工作，5月底前完成全市数据库上报工作。同时，配合做好国家土地督察西安局对我市永久基本农田划定的专项督察。
五、保障措施
（一）精心组织，落实责任。市政府成立土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作领导小组，市政府副市长刘景堂同志任组长，市政府副秘书长薛鹏春同志、市国土资源局局长杜喜平同志、市农业局局长刘小鹏同志任副组长，市发改、财政、环保、住建、水务、林业等相关部门主要负责人为成员，领导小组办公室设在市国土资源局，具体负责衔接联络等日常工作。领导小组要定期研究解决相关重大问题，协调推进永久基本农田划定工作。各县区政府要充分认识土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作的重要性，成立相应工作机构，精心组织，明确任务，落实责任，确保土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作顺利推进。
（二）有序推进，严把质量。各县区要按照下达的约束性指标、布局优化原则和有关政策要求，编制本县区土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作方案。各县区、各乡镇要严格按照下达主要指标，落实到具体地块，做到指标落实到位、政策执行到位、调整完善到位。各县区要做好质量核查，严把数量和质量关口，确保耕地保有量、永久基本农田保护任务等符合要求。市上将组织技术力量，对上报备案的数据库进行审核，确保符合相关要求和技术标准。
（三）正面引导，强化督导。充分发挥延安日报社、延安电视台、延安公众信息网等新闻媒体的作用，创新宣传方式方法，加大舆论宣传和引导力度，凝聚社会共识，营造积极向上的良好环境。市国土资源、农业部门要加强对县区工作的督促指导，及时掌握进展情况，研究解决出现的问题。对工作不力的县区，及时通报，促进整改，确保年底前全面完成土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作。
附件：延安市土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定工作进度安排表.doc