各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
《河南省“十三五”易地扶贫搬迁规划》已经省政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。
河南省人民政府办公厅
2017年9月23日
河南省“十三五”易地扶贫搬迁规划
前 言
“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。为坚决打赢脱贫攻坚战,按照党中央、国务院精准扶贫、精准脱贫的要求,我省加快实施易地搬迁脱贫工程,从根本上解决“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题,确保2020年全省所有贫困地区和贫困人口与全国人民一道迈入全面小康社会。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》、《中共河南省委河南省人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》(豫发〔2016〕5号)、《河南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,制定本规划。
一、基本情况
“十二五”期间,在党中央、国务院的坚强领导下,我省认真贯彻落实中央关于扶贫开发工作的一系列决策部署,坚持开发式扶贫方针,改革创新、攻坚克难,圆满完成了易地扶贫搬迁各项任务。
(一)工作基础
省委、省政府高度重视易地扶贫搬迁工作。自2003年开始,不断加大投入力度,加快推进易地扶贫搬迁工程,截至2015年年底,全省共投入易地扶贫搬迁资金109亿元,搬迁安置贫困群众12万户、51.4万人,其中,“十二五”时期搬迁人口25.4万人。通过实施易地扶贫搬迁工程,使原来居住在不具备生存条件的深石山区的贫困群众,就近搬迁到交通便利、基础设施相对较好的集中安置点居住,极大地改善了贫困群众的生产生活环境,增加了贫困地区农民的收入,实现了开发式和精准式扶贫,深受贫困群众欢迎。“十二五”期间,我省易地扶贫搬迁工作取得显著成效。
1.生产生活条件明显改善,生活质量显著提高。搬迁之前,大多数搬迁群众居住在干旱缺水、偏远贫穷、交通不便的地方,且居住条件简陋,孩子上学和群众就医困难。搬迁之后,搬迁户离开了世代生活的深山区、石山区,迁到了基础设施较为完善的乡镇、园区、行政村及新型社区,生产生活条件得到明显改善。通过引导和扶持产业发展,搬迁安置群众的致富能力显著提高。搬迁群众不仅住房条件明显改善,而且行路难、饮水难、用电难等问题得到彻底解决,医疗卫生、文化教育、通讯设施、广播电视等公共服务设施得到了根本改观。
2.致富门路进一步拓宽,脱贫信心不断增强。在改善易地扶贫搬迁贫困群众基本生存条件的同时,注重立足当地资源优势,科学规划、精心指导,引导群众转变发展方式,拓宽二、三产业增收渠道,在安置地因地制宜培育和扶持了一批后续产业,加大技能培训力度,拓宽了搬迁群众脱贫致富门路。同时,易地搬迁后群众生产生活环境得到改善,接收的经济和社会发展信息更丰富,增强了市场经济意识,转变了发展观念,树立了自力更生、勤劳致富观念,增强了脱贫致富的信心。
3.水土流失得到控制,生态环境有效改善。迁出区多为水土流失、地质灾害严重和自然环境恶劣的偏远山区。实施易地扶贫搬迁后,摆脱了传统的毁林开荒、广种薄收的落后生产方式,有效遏制了乱砍乱伐等人为破坏行为,减轻了迁出区的生态压力。水土流失、山体滑坡等危害得到有效控制,生态环境得到保护和恢复,水源涵养、水土保持、生物多样性保护等能力显著提高。
4.易地扶贫搬迁成效明显,党群干群关系更加密切。各级党委、政府对易地扶贫搬迁工作高度重视,在政策、资金等方面给予大力支持;各级发展改革部门创新工作方式,积极探索易地扶贫搬迁经验,加强组织管理,落实各项搬迁安置优惠政策;各级扶贫和财政部门积极配合,支持搬迁工作有序开展。实施易地扶贫搬迁,使一部分贫困群众走上了脱贫致富的道路,同时进一步密切了党群干群关系,增进了干部与群众之间的感情。
(二)面临形势
“十三五”期间,我省开展易地扶贫搬迁工作具有以下有利条件:
1.难得的政策机遇。党中央、国务院对易地扶贫搬迁高度重视。习近平总书记指出,易地搬迁脱贫一批,是一个不得不为的措施,也是一项复杂的系统工程,政策性强、难度大,要拓宽资金渠道,解决扶贫搬迁所需资金问题。李克强总理在中央扶贫开发工作会议上明确了易地扶贫搬迁的政策措施、资金渠道,并就易地扶贫搬迁作了重要批示。中央领导同志的重要指示精神为新时期易地扶贫搬迁工作指明了方向。国家发展改革委等五部委关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案的通知,《国家发展改革委国务院扶贫办财政部国土资源部人民银行关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案的通知(发改地区〔2015〕2769号)》对全国扶贫搬迁工作进行了统一部署,政策支持力度空前。省委、省政府深入贯彻中央精神,将扶贫开发确定为必须完成的政治任务,高位推动全省脱贫攻坚工作;将易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的五大路径之一,出台了《河南省“十三五”时期扶贫搬迁工作实施意见》《河南省易地搬迁脱贫实施方案》《河南省人民政府办公厅关于进一步加快推进易地扶贫搬迁工作的若干意见》(豫政办〔2016〕177号)等配套政策文件,为易地扶贫搬迁提供了有利的条件和保证。
2.充裕的资金保障。“十三五”期间,中央进一步加大支持力度,拓展投资渠道,多元化筹集资金,以建档立卡贫困户人均6万元安排住房和配套设施建设资金。同时制定安排贫困县城乡建设用地增减挂钩政策,并允许增减挂钩节余指标在省域范围内交易,为易地扶贫搬迁提供资金支持。
3.坚实的群众基础。山区群众居住环境恶劣,生产生活困难多,脱贫致富难度极大。祖祖辈辈居住在大山里的贫困群众,渴望走出大山,向往现代文明。已实施易地扶贫搬迁的农户搬迁到了交通便利、服务功能相对完善的安置区,过上了幸福安宁的生活,提高了生活质量,示范引导作用十分明显。尚未搬迁的贫困农户对于改善居住环境条件、拓宽增收渠道和提高生活质量、建设新家园的愿望越来越迫切,搬迁积极性较高,为易地搬迁工作奠定了较好的群众基础。
4.成功的建设经验。近年来,我省在创新易地扶贫搬迁建设模式、组织发动群众、协调整合相关部门资金投入以及规划、工程实施管理等方面积累了较为丰富的经验,探索出一些行之有效的路子。各省辖市、县(市、区)在扶贫搬迁的工作实践中发挥创造性思维,积极探索、因地制宜,采用各种方式方法,解决项目建设中遇到的难题。通过多年来的工程建设,涌现出了一批好的搬迁和安置典型,为新时期开展易地扶贫搬迁工作积累了宝贵经验。
在看到有利条件的同时,也要看到“十三五”时期我省易地扶贫搬迁工作还面临一些新的困难和挑战。
1.搬迁任务繁重艰巨。“十三五”期间全省计划实施易地扶贫搬迁31.24万人,其中建档立卡贫困人口26.04万人,同步搬迁人口5.2万人,搬迁任务之重、工作难度之大、实施时间之紧、投资力度之大,前所未有。
2.后续产业发展较难。易地搬迁工程的实施,极大地改善了搬迁贫困群众的基本生产、生活条件,但拓宽增收渠道、发展后续产业较难,依然是制约搬迁群众“稳得住、可致富”的瓶颈。
3.安置资源约束日益凸显。从搬迁区域看,这些贫困人口大多分布在大别山、伏牛山、太行山等“三山”地区,生态脆弱区域占比高,适宜安置的水土资源匹配条件、选址空间日益受限。我省人均耕地少,保护耕地“红线”任务艰巨,城镇化加速推进使新增建设用地日益紧张,给易地搬迁脱贫安置用地带来了挑战。
4.工程实施难度较大。易地搬迁脱贫工作是一个庞大的系统工程和社会工程,政策性强、涉及面广、协调部门多,工作任务重。既要精心组织做好安置住房和配套水、电、路、基础电信网络、垃圾和污水处理等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施建设工作,也要依据不同安置方式,扎实推进产业培育、就业培训等后续发展工作,确保实现稳定脱贫。
二、总体思路
(一)指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,认真落实中央和省委关于扶贫开发工作决策部署,把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略,瞄准建档立卡贫困人口,坚持群众自愿、积极稳妥的方针,坚持与新型城镇化、农业现代化建设相结合,坚持“挪穷窝”与“换穷业”并举,加大政府投入力度,创新投融资模式和组织方式,完善相关后续扶持政策,加强搬迁成效监督考核,努力做到“搬得出、稳得住、有事做、能致富”,确保实现搬迁一户、脱贫一户,坚决打赢易地搬迁脱贫攻坚战。
(二)基本原则
政府主导,群众自愿。充分发挥各级政府的主导作用,加强统筹谋划和资源整合,动员各方力量共同参与。坚持以人为本,充分尊重搬迁对象意愿,不搞强迫命令,防止以易地搬迁脱贫之名搞运动式搬迁。在群众自愿的基础上,努力做到应搬尽搬,并统筹处理好与同步搬迁人口的关系,尽量实现整村搬迁。加强社会风险防控工作,确保有序搬迁、平稳搬迁、顺利搬迁。
量力而行,保障基本。按照“保障基本、安全适用”的要求做好建档立卡贫困户安置住房的规划和建设工作,严禁“垒大户”“造盆景”,防止因建房面积过大而增加搬迁群众负担、使建档立卡搬迁人口因建房而负债。统筹规划、合理布局,配套建设必要的基础设施和基本公共服务设施,保障搬迁对象生产生活基本需要。
因地制宜,科学规划。立足当地资源特点和群众生产生活习惯,与新型城镇化、美丽乡村、产业集聚区、服务业“两区”(商务中心区和特色商业区)、乡村旅游区建设有机结合起来,因地制宜探索搬迁安置方式。按照产业、村庄、土地、公共服务和生态规划“五规合一”的要求,科学编制规划,强化对各类资源的整合引领作用。
精准搬迁,稳定脱贫。瞄准“一方水土养不起一方人”地区的建档立卡贫困人口,提高易地搬迁对象精准识别和动态管理水平。扶贫搬迁各项政策、各项资金要优先保障建档立卡贫困人口搬迁安置和后续脱贫,防止“大水漫灌”。突出整合资源,多措并举,精准施策,与相关专项规划充分衔接,积极探索资产扶贫新机制,拓宽搬迁对象稳定增收渠道,搬迁安置与产业发展同步推进,实现稳定脱贫。
省负总责,地方落实。易地搬迁脱贫采取“政策鼓励、农民自愿、资金补助、县市包干”的办法,省政府负总责,市、县级政府抓落实。省各职能部门负责统筹、协调、督查、考核等,市、县级政府是组织实施主体,负责易地搬迁脱贫工程的具体实施。
(三)目标任务
1.总体目标。“十三五”期间,全省共实现易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口26.04万人,搬迁对象住房安全得到有效保障,安全饮水、出行、用电、通讯等生活需要得到基本满足,享有便利可及的教育、医疗、文化等基本公共服务,迁出区生态环境有效改善,安置区特色产业加快发展,搬迁对象有稳定的收入渠道,生活水平明显提升,全部实现稳定脱贫,与全省人民一道进入全面小康社会。
2.年度目标。“十三五”期间,全省共计划实施易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口7.4894万户、26.0383万人。其中:2016年9.7394万人,2017年10万人,2018年5.8011万人,2019年0.4978万人。积极稳妥错茬推进,2017至2019年搬迁任务争取提前一年启动,按年度完成搬迁任务,2020年进行搬迁扫尾和巩固工作。
三、迁出区域与搬迁对象
(一)迁出区域选择条件
迁出区域主要为自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件欠缺的深山荒芜区、地质灾害区、生态保护(脆弱)区和河滩受淹区,并且建档立卡贫困人口相对集中,通过就地就近帮扶促进生产或就业无法让农户脱贫的农村贫困地区。在此区域的迁出农户个体条件是:
——住房条件相对较差,愿意参加易地扶贫搬迁的农村建档立卡贫困人口。
——生产资源相对较少,靠就地就近从事劳动生产难以脱贫的农村建档立卡贫困人口。
——生活在地质灾害多发区、隐患区,愿意通过易地搬迁避险和脱贫的农村建档立卡贫困人口。
——对符合集中供养条件的鳏寡孤独残等特困户,通过纳入迁入地供养机构或建设专门住房实行集中安置。
考虑到迁出地生存环境和发展条件的同质性,鼓励实施同步搬迁,尽量实现整村搬迁。
(二)搬迁对象分布
迁出范围主要在大别山、伏牛山、太行山等地,涉及郑州、洛阳、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、三门峡、南阳、信阳、驻马店、济源市等11个省辖市,巩义市、汝州市、固始县等3个省直管县(市),共50个县(市、区)。其中:国家集中连片特困地区重点县及国家扶贫开发工作重点县19个,省扶贫开发工作重点县5个,非贫困县(市、区)26个。搬迁对象具体分布见表1。
四、搬迁方式和安置方式
(一)搬迁方式
搬迁方式包括自然村整村搬迁和分散搬迁两种。其中,生产环境差、贫困程度深、地质灾害严重的村庄,以及“一方水土养不起一方人”、居住农户20户以下、贫困发生率50%以上的村庄,原则上以自然村整村搬迁为主。同时,按照统一规划、分批实施的原则给予优先安排。
(二)安置方式
在充分尊重群众意愿的基础上,采取集中安置与分散安置相结合的方式,坚持以集中安置为主、分散安置为辅,因地制宜确定安置地点。集中安置要按照“有利于农民生产、有利于实现就业、有利于稳定脱贫”的原则,坚持“四靠”靠县城、靠产业园区、靠乡镇、靠乡村旅游点,尽可能在就业或创业条件好的城镇和产业园区、旅游服务区进行集中安置。全省共计划实施易地搬迁8.8835万户、31.2351万人,其中,建档立卡贫困人口7.4894万户、26.0383万人,同步搬迁1.3941万户、5.1968万人;集中安置约28.7363万人,占92%;分散安置约2.4988万人,占8%。
1.集中安置。
——靠县城或产业园区安置。依托新型城镇化建设,在县城、产业聚集区、服务业“两区”附近集中安置14.9429万人,占集中安置人口的52%。依托县城、产业集聚区、服务业“两区”安置的,要根据就业吸纳能力合理确定安置规模。
——靠乡镇安置。安置9.4830万人,占集中安置人口的33%。依托乡镇政府安置的,要大力发展商贸业,并尽可能多地提供公益性就业岗位。
——靠乡村旅游区安置。依托当地自然生态、民俗文化等特色资源,因地制宜打造乡村旅游重点村镇或旅游景区,引导搬迁对象适度集中安置1.4368万人,占集中安置人口的5%。在旅游区安置的,要选择旅游资源好、市场发育成熟、能够提供就业岗位或创造就业机会的旅游景区。
——其他安置方式。行政村内就近安置和建设移民新村安置2.2989万人,占集中安置人口的8%。特困人员、残疾人等符合集中供养条件的搬迁对象,通过纳入迁入地供养机构或建设专门住房实行集中安置0.5747万人,占集中安置人口的2%。
原则上新规划建设的安置区安置人口不少于80人,低于80人的可采取相对集中的插花安置。
2.分散安置。
主要包括插花安置、投亲靠友等模式。
——插花安置。依托安置区已有公共设施、空置房源等资源,由当地政府采取回购空置房屋、配置耕地等方式安置搬迁对象,这类型安置人口2.3988万人,占分散安置人口的96%。
——投亲靠友。引导搬迁对象通过进城务工、投亲靠友等方式进行安置,除享受易地扶贫搬迁补助政策外,迁出地和迁入地政府应在户籍转移、社会保障、就业培训、公共服务等方面给予支持。这类型安置人口0.1万人,占分散安置人口的4%。
原则上在本县域内安置,本县域内水土资源的确难以承载的可酌情考虑跨县安置,一般不跨省辖市安置。
(三)集中安置区选择
遵循城乡统筹、布局优化、集约用地、规模适度的原则,规划建设集中安置区。安置区选择应符合以下基本条件。
——符合当地城乡规划、土地利用总体规划等要求,尽量利用存量建设用地、荒地和薄地,严禁占用基本农田。集中安置区选址若在生态保护“红线”内,不宜新规划建设居民安置区;对位于生态保护“红线”范围内的现有居民,应采取措施,满足生态保护要求,或者搬出生态“红线”控制区;集中安置区应选址在已批复过的项目卫生防护距离范围内,特别是冶炼、化工、屠宰、制革等污染较重,存在环境风险的项目周边不得安置居民。
——规避滑坡、泥石流、地质断裂带等自然灾害隐患点,地势要相对平坦开阔,满足环境承载力要求,有安全可靠的水源保障。
——交通较为便利、基础设施和公共服务设施较为完善、产业发展具有一定基础的中心村、小城镇、产业集聚区等地方。
——旅游景点、历史古迹、革命遗址、民俗文化等特色资源优势突出,开发利用潜力较大的地方。
规范建设手续。为确保居民安置区选址及配套设施建设符合环保要求,集中居民安置区及配套扶贫项目应按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定编制环评文件,报环保部门办理环评手续。此外,集中安置规模超过200人以上的安置点,应对选址进行水土资源平衡分析和资源环境承载能力评价。
五、主要建设任务
易地扶贫搬迁安置区建设主要是围绕改善搬迁对象生产生活条件和发展环境,建设住房和必要的附属设施,以及水、电、路、视、讯等基础设施,配套建设教育、卫生、文化等公共服务设施。主要建设任务有:
(一)安置住房
建设要求。按照“保障基本、安全适用”的原则,建档立卡贫困户人均住房建设面积严格执行人均不超过25平方米的标准(宅基地严格按照当地标准执行),具体执行中不得变相扩大建设面积,也不得脱离实际提高建设标准。其中单人单户安置住房可采取集中建设公寓,与幸福院、养老院共建等方式解决,具体建设方式和标准由当地政府结合实际确定。按照“一户一宅”方式安置的,可以先在分配的宅基地预留空间,待搬迁对象脱贫销号后根据自身经济条件改善状况和实际能力自主决定是否扩建,在未销号前不得扩建。对于确需与建档立卡贫困户同步搬迁的其他农户,住房建设面积按照建档立卡搬迁人口标准建设,坚决防止盲目扩大住房面积。新建住房结构设计执行相关建筑规范和技术标准,要确保住房质量安全,集中安置区住房建设应统一规划,工程实施可采取统建、自建、代建等方式。依托小城镇或产业园区安置的,当地政府可酌情采取回购符合面积控制标准的城镇商品住房方式,但不得回购公租房、廉租房等国家已补助投资建设的住房。依托乡村旅游区安置的,安置规划及住房、基础设施、公共服务设施和商业配套等建设要符合乡村旅游特色,充分考虑旅游发展实际需要,促进安置区与景区和谐统一。
建设任务。全省易地扶贫搬迁住房建设总面积约780.88万平方米,其中:建档立卡贫困户住房建设约650.96万平方米,同步搬迁户住房建设约129.92万平方米。
(二)基础设施和公共服务设施
建设要求。按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整洁、宜居宜业”的原则,配套建设安置区水、电、路、基础电信网络及垃圾、污水处理设施等基础设施。建设标准执行相关行业标准。在充分发挥现有公共服务设施能力的基础上,同步规划、同步建设一批教育、卫生、文化体育,以及商业网点、便民超市、集贸市场等公共服务设施。功能布局、规模配置和建设标准等要按照国家相关行业标准、技术规范和安置区建设规则执行,有关内容可按照建设标准核定建筑面积,结合我省实际适当调整。对采取集中安置的100户以下的小型安置区,配套生产生活基本所需的水、电、路、视、讯等设施;100—500户的中型安置区,增加更多公共服务设施,完善社区相关服务功能;500户以上的大型安置区,除配备基本的基础设施外,还要配套教育、卫生、文化、生活垃圾和污水处理、社区服务中心等公共服务设施,实现服务功能全覆盖。
建设任务。建设易地扶贫搬迁集中安置区道路2768.94公里、铺设饮水管网2846.11公里、供配电网2363.44公里;建设学校及幼儿园43.39万平方米、卫生室6.23万平方米,其他村级服务设施65.61万平方米。
(三)土地整治
建设要求。在易地搬迁生产安置区加大土地整治力度,将其优先纳入全省耕地整治计划,重点保证有条件的地方,按照“田成方、渠相连、路相通、旱能灌、涝能排”的标准,集中改造基本农田,改善灌溉条件,提高耕地质量,以有利于推广农业机械化,发展规模化经营。加大对旱(坡)地整治力度,将农民承包的细碎化的土地通过平整,由小块变大块,培育土地肥力,变成标准的高效高产农田。对迁出地原有宅基地进行复垦整治,增加耕地面积,提高粮食产量,增加搬迁群众收入。建设标准要遵从国家相关行业标准。
建设任务。改造基本农田15.37万亩,新增和改善灌溉面积9.05万亩,复垦宅基地3.12万亩。
(四)迁出区生态修复
建设要求。遵循自然规律,因地制宜,宜林则林,宜草则草,加快对迁出区25度以上陡坡耕地、严重污染耕地和其他不宜集聚发展农业生产的地区,进行退耕还林,实现生态修复重建,增加植被,提高森林覆盖率。加强迁出区水源涵养林保护和建设,通过封山育林、小流域治理、农村能源建设和森林防火等,促进生态系统结构与功能恢复,保护和改善水源地生态环境。加强迁出区现存森林植被保护,对生态退化严重地区采取封禁措施。建立迁出区生态、资源补偿机制,让搬迁农户得到必要的生态、资源补偿金用于易地搬迁脱贫。
建设任务。迁出区生态修复17.81万亩。
六、资金测算与筹措
(一)资金需求测算
1.投资测算标准。本规划投资测算范围主要包括住房建设、基础设施建设、公共服务设施建设、土地整治和生态修复等其他投资。投资估算技术标准和单位投资标准要按国家有关标准执行,无国家标准的按行业标准执行。其他参照我省有关文件中的数据按人均投资数进行测算。
2.投资需求测算。根据各地建设总规模、平均工程造价等数据测算,“十三五”时期,全省易地扶贫搬迁工程总投资197.8585亿元。其中,用于建档立卡贫困人口住房建设、安置区配套基础设施和基本公共服务设施建设投资共计156.2298亿元,占79%;用于同步搬迁人口住房建设投资10.3936亿元,占5.3%;用于土地整治、生态修复等其他投资31.2351亿元,占15.8%。(见表2)
(二)资金筹措
包括建档立卡贫困户搬迁资金,同步搬迁、土地整治和生态修复等资金共计197.8585亿元。
“十三五”期间,我省共需搬迁建档立卡贫困人口26.0383万人,搬迁工程总投资156.2298亿元,人均6万元。其中,中央预算内投资18.2268亿元,地方政府债务资金26.0383亿元,专项建设基金13.0192亿元,低成本长期贷款91.1340亿元,地方政府分担农户自筹7.8115亿元。具体为:
中央预算内投资。人均0.7万元,共计18.2268亿元,主要用于规划范围内建档立卡贫困人口住房建设。
地方政府债务资金。人均1万元,共计26.0383亿元,作为项目资本金注入省扶贫搬迁公司,主要用于规划范围内建档立卡搬迁人口住房建设,以及包括同步搬迁人口在内的安置区配套基础设施、公共服务设施建设。
专项建设基金。人均0.5万元,共计13.0192亿元,主要用于规划范围内建档立卡搬迁人口住房建设,以及包括同步搬迁人口在内的安置区配套基础设施、公共服务设施建设。
低成本长期贷款。人均3.5万元,共计91.1340亿元,主要用于规划范围内建档立卡搬迁人口住房建设,以及包括同步搬迁人口在内的安置区配套基础设施、公共服务设施建设。
地方政府分担农户自筹资金。为切实减轻贫困人口负担,我省原计划农户自筹的7.8115亿元(人均0.3万元)确定由财政分级负担,不再让农户自筹,由省、市、县三级财政各1000元标准分担,其中省直管县(市)及其他财政直管县的市级负担部分由省级财政承担,用于规划范围内建档立卡搬迁人口住房建设,以及包括同步搬迁人口在内的安置区配套基础设施、公共服务设施建设。(见表3)
此外,根据工程建设需要,市、县级政府利用省级同步搬迁人均2万元补助资金,统筹本级财力自筹资金并整合相关渠道资金、社会资金等约41.6287亿元,用于规划范围内同步搬迁人口住房建设,以及土地整治、生态修复等其他工程建设。安置区建设用地征地费用主要由当地政府自筹及整合其他资金解决。
(三)补助标准
依据各地建档立卡贫困人口年度搬迁任务和申报的投资建议计划,省按人均不超过6万元筹集资金、下达计划,并根据各地批复的实施方案和实际申请金额拨付资金,实行地方包干使用,用于建档立卡贫困户安置住房、安置区配套基础设施和公共服务设施等建设,以及纳入统筹规划的同步搬迁户相关基础设施和公共服务设施建设。
建档立卡贫困人口补助标准。住房建设人均补助3万元,各地可根据本地建安实际成本,适当调整补助标准。鼓励各地结合实际,细化搬迁补助政策,建立激励和约束机制,可采取“2+1”的补助方式,即在搬迁入住时人均补助2万元,拆除旧房后人均再补助1万元。对特困户,实行交钥匙工程。对鳏、寡、独等弱势群体,按照有关社会救助政策,尊重本人意愿在敬老院安置。对选择自主安置的搬迁群众,在自愿申请、签订协议、原住房拆除或政府收回后,可将与集中安置同等标准的住房补助资金直接补助给其个人。
同步搬迁人口补助标准。同步搬迁户住房建设资金比照建档立卡贫困户人均补助2万元,安置区基础设施和公共服务设施与建档立卡贫困户安置区一并统筹规划。
七、资金运作模式
(一)资金运作主体
省级投融资主体。河南省扶贫搬迁投资有限公司(以下简称省扶贫搬迁公司)作为省级投融资主体,统一承接通过专项建设基金、地方政府债务注入的易地扶贫搬迁项目资本金,以及由国家开发银行河南省分行(以下简称省开行)、中国农业发展银行河南省分行(以下简称省农发行)提供的低成本长期贷款。省级投融资主体承担的易地扶贫搬迁业务与其他业务物理隔离、独立封闭运行。
地方项目实施主体。有关省直管县(市)、县(市、区)政府结合本地实际,确定本地市场化运作的易地搬迁脱贫项目实施主体,由其与省级投融资主体签订资金使用协议,对应承接省级投融资主体转借转贷的项目资本金和信贷资金,并推动项目实施。
(二)资金运作流程
1.统一建房资金运作流程。中央预算内投资。根据国家发展改革委分年下达的易地扶贫搬迁中央预算内投资计划,省发展改革委及时将年度计划分解下达到省辖市、省直管县(市),省辖市发展改革委再分解下达到项目县(市、区),由项目县(市、区)资金承接主体直接补助到具体项目。
专项建设基金。根据国家发展改革委给我省一次性明确的控制规模,省发展改革委和省开行、农发行协商确定两行承担规模,报国家发展改革委备案。国家发展改革委将基金规模转省开行、农发行,由两行发行专项建设债券筹集资金设立基金后,将基金资金作为资本金注入省扶贫搬迁公司。省扶贫搬迁公司将其拨付到项目县(市、区)资金承接主体。
地方政府债券资金。省政府发行地方政府债券筹集资金,作为资本金注入省扶贫搬迁公司。省扶贫搬迁公司将其拨付到项目县(市、区)资金承接主体。
低成本长期贷款。省开行、农发行在国家政策确定限额内发放易地扶贫搬迁贷款,所需资金通过在银行间债券市场发行易地扶贫搬迁专项金融债券筹措。省扶贫搬迁公司作为借款主体,承接省开行、农发行发放的低成本长期贷款。项目县(市、区)资金承接主体从省扶贫搬迁公司承接资金,用于易地扶贫搬迁工程项目建设。(见图1)
2.农户自建住房资金运作流程。农户自建住房资金运作模式与统一建房总体相同,对自行建设住房的建档立卡搬迁人口,项目县(市、区)资金承接主体可将符合条件的资金按一定的标准依法合规予以补助。(见图2)
(三)信贷资金运作模式
省扶贫搬迁公司作为市场化运作的省级投融资主体,按照“统贷统还”模式通过承接省开行、农发行融资贷款转贷地方资金,不纳入地方政府债务。构建省扶贫搬迁公司与项目县(市、区)资金承接主体之间顺畅的信贷资金衔接机制。省政府授权省财政厅作为购买主体与省扶贫搬迁公司签署政府购买服务协议。省扶贫搬迁公司根据县(市、区)贷款总需求,统一向银行申请贷款,与银行签署借款合同,从银行获得资金。项目县(市、区)资金承接主体从省扶贫搬迁公司承接银行贷款,并按照本地实施规划或年度计划将信贷资金用于易地扶贫搬迁工程项目建设,确保工程进度和信贷资金合规使用。
易地扶贫搬迁原有宅基地具备还耕条件的,全部纳入城乡建设用地增减挂钩项目并予以优先安排。省国土资源厅建立易地扶贫搬迁增减挂钩工作台账,对全省增减挂钩指标统一管理,指导集中连片特困地区县、国家扶贫开发工作重点县、开展易地扶贫搬迁的贫困老区将增减挂钩节余指标在省域内流转使用,用好用活城乡建设用地增减挂钩政策。
易地扶贫搬迁信贷资金运作分为资金筹集、资金转借、资金支付、资金归还四个过程,具体运作模式如下:
资金筹集。省扶贫搬迁公司在银行开设指定账户。(1)地方政府债券资金以资本金方式注入省扶贫搬迁公司。(2)专项建设基金采取资本金方式注入省扶贫搬迁公司。(3)省扶贫搬迁公司按照项目县(市、区)当年用款计划,从省开行、农发行获取长期贷款,与银行签署借款协议(合同)。
资金转借。(1)项目县(市、区)于每季度第一个月提出本季度用款申请,省扶贫搬迁公司汇总审核后向开户银行发出资金拨付指令。(2)开户银行将省扶贫搬迁公司申请的资金总额汇入省扶贫搬迁公司融资账户。(3)开户银行将省扶贫搬迁公司的资金划转至项目县(市、区)资金承接主体易地扶贫搬迁代管资金账户(以下简称代管户)。
资金支付。(1)项目实施主体、乡镇政府向县(市、区)政府相关部门(发展改革委、扶贫办)提交申请用款的相关材料。(2)项目县(市、区)政府相关部门(发展改革委、扶贫办)审核项目实施主体、乡镇政府提交的申请用款相关材料,并对相关资料的真实性、准确性、合规性负责,然后通知项目县(市、区)资金承接主体向项目实施主体付款、向分散安置的搬迁户支付补助金。(3)代管户开户行收到项目县(市、区)资金承接主体通知后,审核项目实施主体和分散安置搬迁户的相关审批手续和材料。(4)代管户开户行审核无误后,将易地扶贫搬迁资金划入项目实施主体账户;通过“一卡通”方式向分散安置搬迁户支付补助金。(5)项目实施主体通过“一般账户”将资金支付给项目施工等企业。
资金归还。省政府出台相关政策统筹地方可支配财力(含土地出让形成的纯收益),支持省扶贫搬迁公司统还贷款。(见图3)
八、搬迁进度及投资安排
(一)搬迁进度
2016—2020年,全面完成26.0383万建档立卡贫困人口搬迁脱贫任务。各省辖市、县(市、区)要根据搬迁人口数量、减贫目标,统筹安排建档立卡搬迁人口和同步搬迁人口的搬迁进度。(详见表4)
(二)工程进度
易地扶贫搬迁相关工程随安置和建设进度逐年开展。(详见表5)
(三)投资安排
建档立卡搬迁人口规划总投资156.2298亿元。具体投资进度安排见表6。同步搬迁人口投资进度,由各地根据建档立卡搬迁人口投资进度协同安排。
九、建档立卡搬迁人口脱贫发展
瞄准建档立卡搬迁人口的脱贫目标,立足安置区资源禀赋,依据不同搬迁安置方式,通过统筹整合财政专项扶贫资金和相关涉农资金,采取产业扶持、技能培训、劳务输出、资产收益扶持等方式,确保实现稳定脱贫。搬迁任务完成后,易地扶贫搬迁相关剩余资金可用于对建档立卡搬迁人口的后续扶持。
(一)发展特色农林业脱贫一批
根据大别山、伏牛山和太行山区的不同地域特征、资源禀赋和产业基础,规划发展具有地域特色的优势产业,加快提升搬迁地区的“造血”功能。鼓励引导安置区面向市场需求,发展特色种植、高效养殖、林下经济、设施农业、休闲农业等,拓展农业多种功能,推进农村一、二、三产业融合发展,确保每个家庭都有脱贫产业,每个有劳动力的家庭至少有一人掌握一门劳动技能。按照因地制宜、各具特色、产业化经营的思路,制定安置区产业发展规划,建设一批生态好、效益高、质量优、品牌强的特色农产品生产基地。择优发展苹果、核桃、油茶、猕猴桃等特色林果产品,扩大山茱萸、丹参、辛夷、金银花、连翘、葛根等中药材生产规模,做大香菇、平菇、草菇等大众消费型食用菌和杏鲍菇等高档珍稀食用菌产业,加快发展桂花、月季、兰花等特色花卉和苗木产业,大力发展优质茶产业,积极发展花生、芝麻、双低油菜、油牡丹等特色油料作物产业。优化贫困地区畜禽养殖结构和生产布局,扩大豫西、豫南浅山丘陵贫困地区的生猪养殖规模,建设豫西和豫西南贫困地区肉牛养殖基地、豫西南贫困地区奶业基地、豫南水禽生产基地,积极发展伏牛山白山羊、大别山黑山羊等地方特色肉羊养殖。建设沿黄绿色生态养殖带。优化粮食品种结构,扩大强、弱筋小麦比重和青贮玉米比重。积极扩大名特优新蔬菜生产规模,运输便利的贫困地区重点发展速生绿叶菜类和精细菜类蔬菜生产,运输不便的贫困地区重点发展耐贮运的茄果类蔬菜生产。发挥农产品和劳动力资源优势,加快发展果蔬加工、油脂加工、肉类加工、速冻食品等农副产品加工业。鼓励各地灵活采取直接帮扶、托管帮扶、合作帮扶、社会帮扶、股份帮扶、资产收益、代种代养帮扶等扶持模式,大力支持贫困群众增收脱贫。
(二)发展现代服务业脱贫一批
利用搬迁地区生态和文化旅游资源丰富的优势,实施乡村旅游扶贫工程,大力发展休闲农业、森林康养、生态观光、健康养生、民俗旅游、红色旅游等,引导和支持社会资本开发建档立卡搬迁人口参与度高、受益面广的旅游项目,带动更多搬迁群众脱贫致富。充分发挥县城、小城镇、中心村等区位优势,扶持建档立卡搬迁人口从事农副产品和木本粮油营销、餐饮、家政、仓储、配送等服务业。加强安置地商贸流通、供销、邮政等系统物流服务网络和设施建设,加快物流服务业发展。实施电商扶贫工程,建设县服务中心、乡服务站、村服务点三级电子商务及配送综合服务网络,开展农产品网上销售、农资代售、快递代理等服务,鼓励建档立卡搬迁人口开设网店和电子商务服务点,拓宽农产品销售渠道。
(三)发展劳务经济脱贫一批
加大对建档立卡搬迁人口劳务输出培训投入力度,统筹使用各类培训资源,以就业市场需求为导向,完善“订单式”“定向式”培训模式,确保有培训意愿和劳动能力的建档立卡搬迁人口至少接受一次职业培训,掌握一项就业技能。积极推进省际劳务协作,加强与珠三角、长三角等地区的劳务合作关系,继续挖掘向沿海经济发达地区的劳务输出潜力,扩大对建档立卡搬迁人口的劳务输出效果。鼓励支持本地企业利用乡镇、村集体闲置土地、房屋创办厂房式“扶贫车间”,或设置分散加工的居家式“扶贫车间”,为建档立卡搬迁人口在家门口就业创造条件。结合部分贫困县劳务输出优势,做大做强一批在全国有规模有影响的劳务品牌企业,扩大品牌效应,提高搬迁人口转移就业的质量和水平。健全安置区公共就业服务体系,建立基层劳动就业和社会保障服务平台,加强输出地和输入地劳务对接,按照政府引导、部门主抓、中介搭桥、能人带动的方式,引导建档立卡人口就地就近就业或向经济活跃区域转移就业,确保建档立卡人口中有劳动能力和就业意愿的家庭成员至少有一人实现就业。
(四)资产收益扶贫脱贫一批
积极探索“易地扶贫搬迁配套设施资产变股权、搬迁对象变股民”的资产收益扶贫模式。对投入安置区的设施农业、养殖、光伏、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的可折股量化给建档立卡搬迁人口。水电、矿产等资源开发占用集体土地的,通过赋予集体股权的方式,让建档立卡搬迁人口分享资源开发收益。引导建档立卡搬迁人口以农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权、大型农机具等折价入股专业合作社和龙头企业,带动建档立卡搬迁人口增收。有条件的地方可通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、森林和水面等资产、资源,发展休闲农业、森林康养和乡村旅游;支持安置地发展物业经济、探索建立物业合作社,将商铺、厂房、停车场等营利性物业产权量化到户到人,增加财产性收入。
(五)社会保障兜底脱贫一批
坚持最低生活保障制度兜底脱贫,将所有符合条件的搬迁对象纳入低保范围,做到应保尽保。加强标准衔接,实现农村低保标准与扶贫标准的统一。将所有符合条件的搬迁对象纳入基本医疗保险,参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分所需资金,按照《河南省特殊救助脱贫实施方案》的规定解决。将所有符合条件的搬迁对象纳入基本养老保险,对已建档立卡且已参加城乡居民基本养老保险的扶贫对象,由政府代缴最低保费。加快完善防止因病致贫、因病返贫和因贫看不起病、因病加剧贫困问题的医疗保障体系,对建档立卡的农村贫困人口、低保对象、特困供养人员的医疗费用报销给予政策倾斜,降低个人医疗费用支出。搬迁对象基本医疗保险实行属地管理并做好迁出地、迁入地关系转移工作。搬迁后转为城镇居民的,与当地城镇居民享有同等教育、养老保险、社会救助、社会福利等社会保障政策;搬迁后仍保留农村户籍的,在原住地享受的养老保险等政策不变,由迁出、迁入地县级政府安排做好转移接续工作,解除搬迁对象后顾之忧。
十、保障措施
(一)加强组织领导
严格落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制,整合资源、各负其责,齐抓共管、合力攻坚,共同做好易地扶贫搬迁各项工作。省政府负购买服务的主体责任,授权省财政厅与省扶贫搬迁公司签订政府购买服务协议。全省易地扶贫搬迁工作由省发展改革委牵头负责。省发展改革委负责规划编制、目标任务确定、年度计划下达、组织实施和督查等工作;省扶贫办负责搬迁对象认定工作;省财政厅负责搬迁资金筹措、使用、监管和融资平台管理等工作;省国土资源厅负责保障搬迁建设用地、节余建设用地指标交易等工作;省住房城乡建设厅负责指导协调安置区工程报建,依照相关技术标准,监督建设质量和安全施工等工作;其他部门按各自职责做好对易地扶贫搬迁的相关支持和服务工作。当地政府作为项目的组织实施主体,做好与省级平台的对接、项目建设、旧房拆除复耕、产业扶持、转移就业,以及户籍迁移、子女入学、社会保障、社会管理等相关工作。搬迁过程中要同步加强基层党组织建设,完善党组织设置,充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,做好群众思想政治工作,团结带领群众脱贫致富。
(二)加大政策支持力度
统筹各类政策资源,全力做好建档立卡贫困人口搬迁安全和稳定脱贫工作。
财政政策。长期政策性贷款,中央财政贴息90%,省级财政贴息10%;专项建设基金需我省承担的利息由省级财政贴息。加大中央财政涉农资金整合力度,扶持搬迁群众后续发展。省直各部门安排的各项惠民政策、项目和工程,最大限度地向有搬迁任务的地方倾斜。鼓励当地政府预先调度本级财政资金、长期信贷资金等支持建档立卡贫困户建房。
税收政策。用好用足国家各项税收优惠政策,对易地扶贫搬迁住房及配套设施建设、移民产业发展和创业就业等,以及对吸纳一定比例易地扶贫搬迁对象就业的企业,依法给予最大限度的税收优惠。推动出台易地扶贫搬迁项目税费减免相关政策,进一步节约建设成本。
金融政策。人行郑州中心支行会同有关部门做好易地扶贫搬迁的信贷政策支持工作,指导信贷资金及时衔接落实,加强督促检查。认真落实对安置区符合条件的建档立卡贫困户“5万元以内、3年以下、基准利率、免抵押、免担保”的小额信贷政策,支持建档立卡贫困户发展扶贫特色优势产业,增加收入。县级政府要建立风险缓释基金,充分利用专项扶贫资金和统筹整合的相关涉农资金给予贴息支持。
土地政策。利用本轮土地总体规划调整完善的机遇,将“十三五”时期易地脱贫搬迁所需用地全部纳入县、乡级土地利用总体规划。新增建设用地计划指标优先保障易地扶贫搬迁工程用地需要,优先安排增减挂钩项目,利用城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域范围内使用的政策,将易地扶贫搬迁后通过复垦节余的土地指标(即宅基地复垦券)在省域内公开交易,实现搬迁群众收益最大化。建立易地扶贫搬迁用地手续办理审批“绿色”通道,提高用地审批效率。用好用活城乡建设用地增减挂钩政策,建立健全省级增减挂钩节余指标交易平台,指导符合国家规定条件的贫困县将节余指标进行交易,所获资金用于易地扶贫搬迁。鼓励市、县级政府制定出台土地流转的支持政策,对承接迁出区土地达到一定规模的农业企业、种植大户及新型农业经营主体给予适当补助。
就业政策。对劳动技能偏低、就业困难并有培训意愿的搬迁对象,按规定全部纳入职业技能培训计划进行培训。鼓励和支持易地扶贫搬迁对象通过农村电子商务、休闲农业、农产品深加工、民俗工艺、乡村旅游等就业创业,对吸纳一定比例建档立卡搬迁人口就业的企业,积极落实税费减免政策。
社会保障政策。加强安置地社会保障服务体系建设,确保搬迁对象充分享受与当地居民同等的社会保障政策。搬迁对象户籍实行属地管理,减免户籍转换和户口迁移中的各类费用。切实维护搬迁对象农村土地(林地)承包经营、农村集体经济组织成员、村民自治等基本权益。
(三)强化监督管理
易地扶贫搬迁项目严格按照投资项目相关管理规定执行,简化审批手续,优化审批流程,认真落实项目公告公示制度,主动接受社会监督。建立和完善项目建设信息统计报告制度,定期汇总上报工程建设进度、投资安排使用、建档立卡搬迁人口脱贫效果等情况。建立易地扶贫搬迁信息化管理系统,对易地扶贫搬迁工作的全过程实行在线监控,开展巡视巡查、跟踪审计和第三方评估,加强线下监管,及时总结推广经验,反映解决问题,提高管理易地扶贫搬迁工作的精准度和有效性。省开行、农发行要严格落实国家易地扶贫搬迁贷款政策,并认真按照相关贷款管理办法,减少审批事项、简化审批程序,加强风险识别和风险防范,严格贷款用途管理,对贷款支持对象是否精准、贷款资金是否专款专用等配合当地政府进行监督检查,并作为贷款发放与回收的重要依据。
(四)建立考核机制
建立和完善易地扶贫搬迁工作考核机制,考核结果作为市、县级领导班子和主要领导工作业绩的重要内容。建立易地扶贫搬迁督查制度,形成定期督查、定期通报的机制。加大问责力度,对工作推进不力的单位和个人,要启动问责追责,并及时进行整改。
(五)引导社会力量参与
发挥正确舆论的导向作用,营造易地搬迁脱贫的浓厚氛围,努力形成全社会参与易地扶贫搬迁的强大合力。创新宣传形式,充分利用传统媒体和新兴媒体,广泛宣传实施易地扶贫搬迁的重大意义、方针政策、成效经验和先进典型,使之深入人心、家喻户晓。对在易地扶贫搬迁工作中贡献巨大、作用特别突出的企业、团体、个人,给予一定的物质和精神鼓励。帮助搬迁群众提高思想认识,充分调动其主动性、积极性和创造性,努力实现搬迁对象自力更生、艰苦创业。