各县(市)、区人民政府,市人民政府有关部门:
《新乡市城镇土地开发利用与改革实施方案》已经2017年12月20日市政府第85次常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
新乡市人民政府
2018年1月10日
新乡市城镇土地开发利用与改革实施方案
为贯彻落实中央、省、市城市工作会议和全省百城建设提质会议精神,进一步优化城乡用地布局,显化城乡土地价值,提升城市建设水平,按照省、市关于土地管理制度改革的相关要求,制定如下实施方案。
一、总体要求
(一)指导思想。土地开发利用与改革的指导思想是,以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,严格控制生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条红线,着力发挥优势打好“四张牌”,扎实推进“五个国土”建设、“六个全覆盖”和“敢转争”实践活动,按照省土地利用综合改革要求,依托行政、经济、市场、科技四种手段,充分发挥国土资源优势,改革土地利用方式,提高土地利用效率,发挥土地价值,为“四个新乡”建设提供资金和资源双重保障。
(二)范围类别。土地开发利用与改革的范围可以分为近期范围和远期范围两个方面。近期范围即2020年以前土地利用总体规划范围内规划建设用地(圈内)以及土地利用总体规划和城乡规划之间规划建设用地(圈外)。远期范围即至2035年城乡规划范围内的规划建设用地。具体可分为五类:一是现有存量建设用地,指已经腾退未利用和将来必须腾退的工业用地、旧厂房、旧仓库、僵尸企业、棚户区(城中村)及其他低效利用土地;二是已批存量建设用地,指国土资源部空闲土地核查系统下达我市的批而未征、征而未供土地,以及存量空闲用地(二调数据显示为建设用地,实际现状为耕地的空闲土地);三是新增增量用地,指规划下达的尚未报批的已经布放城镇工矿指标区域土地;四是弹性增量用地,指规划下达的尚未报批的已经布放弹性空间指标区域土地;五是圈外土地,主要指土地利用总体规划与城市规划范围之间的可以利用的土地。
(三)基本原则。土地开发利用与改革要坚持以人民为中心、政府主导、多规合一、公共基础建设先行、先工(业)后商(住)、先易后难、先近(期)后远(期),扎扎实实,稳步推进,有序开展。
二、主要任务
(一)确定城乡土地开发与利用改革的理念。城乡建设用地是各级政府手中最大的资源,要使其变为资本,就必须对土地进行开发利用与改革,强化政府对一级市场的垄断,盘活土地二级市场,延伸土地价值链条。各级政府必须采取超前谋划、科学调控、精心运行,统一管护等措施,通过城镇土地开发利用与改革确保建设用地资源成为保障城市建设资金的重要支撑,提升城市品质的重要平台。
(二)建立城乡土地“三管”运行机制。建立“规划管控、国土管理、属地管护”的“三管”机制。
规划管控:一是提升规划水平,依托现有的2020年前城乡规划,抓住2020年至2035年城乡规划修编的有利时机,力争实现“多规合一”。全面摸清国土空间布局,划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界三条控制红线,明确生产、生活、生态空间,区分公共基础、工业仓储、商住办公等用途,完善城市功能,提升城市品位。二是对土地利用总体规划和城乡规划确定的土地用途严格进行管控,对现有僵尸企业、旧厂房、旧仓库等低效用地实施规划变性,使规划圈内各类用地布局更加合理。对规划确定的建设用地即视为规划收储用地,一律纳入收储计划。
国土管理:一是要按照土地利用总体规划确定的用地性质、面积、权属,严格用地审批管理。二是根据城乡规划确定的用地性质和城市基础设施布局及时提请政府拟重点收储方向和收储区域以及收储地块。三是对拟收储的地块依据规划要求建设的教育文化、综合交通、生态景观、环境治理、公共服务等各类建设,提请有关部门提前实施,即按照“地收储到哪里,城市基础配套设施到哪里”的原则,以实现土地收益最大化。四是近期将启动沿河、沿湖、沿渠、沿路以及郑新融合通道两侧、山水林田湖区域内的各类建设用地的收储。
属地管护:即辖区政府切实履行耕地保护和用地监管的责任,严格保护耕地和基本农田,认真管护规划收储以及实际收储用地,严厉打击非法占地,维护良好的土地管理秩序。
(三)建立“六统一”土地管理制度。强化各级政府对一级土地市场的垄断,市政府在市中心城区(包括红旗区、牧野区、卫滨区、凤泉区、高新区、经济区及纳入城镇规划范围内的乡镇)建立“六统一”土地管理制度,即统一规划、统一收储(收购储备)、统一开发、统一供应、统一管理、统一资金收缴。凡是土地收储范围以内的土地全部纳入土地收储体系,改变多头收储土地的局面,实现土地“一个池子蓄水、一个龙头出水”的管控格局。统一编制城区土地收储各片区控制性详细规划,及重点区域、重点地段、重要节点的城市设计。对城区所有用地均从土地储备库的土地中统一供应,“熟地”出让。
(四)精准建库科学收储。根据经济社会发展规划,城市总体规划和土地利用总体规划,认真开展摸底调查,针对现有存量、已批存量、新增增量、弹性增量等用地类别,以及僵尸企业、旧厂房、旧仓库、城中村(棚户区)具体情况建档立卡,按照重点收储区域、收储方向制定土地收储计划和收储方案,优先对规划的教育、文化、医疗、交通、绿地、水系等公共服务、市政基础和生态景观设施周边土地进行收储,科学确定收储的方式、资金、时间等。各县(市、区)、管委会要结合本地实际制定土地收储计划。
(五)积极盘活利用低效空闲土地。结合土地利用管理突出问题集中整治活动,加大国有建设用地二次开发,提高投入强度、开发强度和产出效率。强化对僵尸企业、旧厂房、旧仓库、棚户区(城中村)等低效用地的处置力度,制定僵尸企业等低效用地处置配套办法。着力加大城镇空闲土地消化处置力度,2018年消化利用城镇空闲土地20%,力争4年内全部完成。抓好二级土地市场建设,探索建设用地使用权转让、出租、抵押规范化建设制度体系,努力构建城乡统一的建设用地市场。
(六)完善资金筹措和收益分配机制。通过加大财政资金投入力度、完善国有土地收益基金机制、利用国家棚户区改造和政府购买服务、发行土地储备专项债券等多种形式,多方筹措土地收储和开发资金。研究制定市中心城区土地收益分成办法,改革现有市、区土地出让收入支出体制,提高各区进行土地开发利用与改革,处置低效利用土地以及加快土地收储的积极性。
(七)健全节约集约用地制度。优化市中心城区各类用地结构,新建工业项目一律进产业集聚区,制定优惠政策促进“退二进三”、“退城入园”、转型升级的工业企业加快入住产业集聚区。支持新产业新业态发展,优先安排大众创业万众创新用地供应。鼓励国家级开发区、省级开发区、其他产业集聚区新建工业项目适当提高投资强度、容积率、建筑密度等指标。强化土地批后监管,建立“批、供、用、补、查”动态监管系统,有效防止批后空闲、闲置土地等问题发生。完善土地节约集约评价考核体系,实行建设用地总量和强度双控措施,对年度单位GDP建设用地下降情况进行考核评估。
(八)坚持公共设施建设先行。加大城市公共基础设施建设,按照“先基础设施、再产业开发、后住宅建设”的原则,计划出让宗地周边规划的主要道路、垃圾转运站、变电设施,以及农贸市场、小学、幼儿园、卫生服务中心、文化体育场馆等公共配套设施,必须提前建设;凡是公共配套设施未建设的,暂停宗地出让。加强出让宗地功能定位把关,严格出让宗地建设条件管理,精细编制土地出让方案,妥善安排土地出让时序。
(九)完善基础业务支撑系统。结合第二次全国土地调查,开展第三次全国土地调查,完成遥感影像、土地变更调查、土地规划、基本农田、年度指标监控、土地市场监测等国土资源管理各类数据的检查、整理和入库等,完善国土资源“一张图”数据管理平台。建立土地开发利用管理系统,整合城乡规划各类管理数据,开展国土资源、城乡规划数据管理、更新、分发及应用,实现各类数据的综合监管和信息共享,依托信息化手段“以图管地”,为土地开发利用和改革提供基础数据支撑。
(十)加大违法用地打击力度。深入推进土地违法行为整治行动,逐步实现全市存量违法用地“清零”,对新增违法用地实行零容忍、严打击。探索执法监管方式创新,适应全天候遥感监测违法用地的新要求,从源头上遏制国土资源违法行为的滋长。强化协调协作,解决国土资源违法案件移交难、执行难,完善执法监管长效机制。
三、实施步骤
(一)动员部署(2018年1月底前)。从当前到2020年12月底开展土地开发利用与改革专项行动,市政府常务会议专题听取城镇土地开发利用与改革工作情况汇报。各县(市)、区及时安排部署辖区土地开发利用与改革工作。
(二)调查摸底(2018年2月—2018年4月)。各县(市)、区要责成各乡镇、办事处成立土地调查工作机构,对辖区内的五类用地(即该方案范围类别所列)规模、面积等基本情况进行全面摸排,掌握城镇国有建设用地开发利用潜力。在调查摸底基础上,根据本辖区实际制定具体实施计划。
(三)组织实施(2018年5月—2020年12月)。组织实施阶段分为近期和远期两个阶段。本阶段将明确收储方向(大致分为五类,即沿河、沿湖、沿渠、沿路和重要区域的重要节点),划分已经收储、准备收储、计划收储和谋划收储,列明收储区域、具体位置、净地面积等,并明确时间节点,落实收储任务。市中心城区初步计划,2018年3月底以前完成《土地出让收益分成办法》《经营性用地收储办法》《国有建设用地房屋征收与补偿暂行办法》等配套办法的制定。远期指2021年1月至2035年12月,主要对现有存量建设用地和圈外用地中根据土地利用总体规划调整出来的建设用地进行收储。
(四)总结提高。坚持边推进工作,边总结经验,边完善措施,边整改提高的原则,妥善处理工作存在的突出问题,确保工作成效。在总结经验基础上,探索农村耕地管理利用和农村集体建设用地开发利用方式改革,形成“三块地”改革逐步推进的态势。
四、保障措施
(一)强化组织领导。市政府成立以市长为组长,常务副市长、主管副市长为副组长的新乡市土地利用综合改革工作领导小组,市公安、检察、法院、农办、发改、财政、住建、规划、国土、农牧、工信、商务、工商、环保、投资集团、供电等相关部门主要负责人为领导小组成员(成员名单另行下发)。领导小组下设办公室,市政府主管副市长兼任办公室主任,办公室设在市国土资源局。办公室定期研究解决在土地利用与改革过程中的问题,扎实推进各项工作。各县(市)、区要成立相应组织,综合协调推进辖区土地利用与改革工作。
(二)科学制定方案。各县(市)、区要加快制定符合当地实际的行动方案,充分调动各相关单位以及广大群众的积极性,共同参与推进改革,分享改革红利。要把各项改革任务放到社会发展大局中去谋划部署推进,对本辖区内城镇土地情况进行深入调研摸底,选取适合实际的改革模式,确定改革的路线图和时间节点任务,科学实施,稳步推进。
(三)注重宣传发动。各县(市)、区要统一思想,充分认识到土地资源是各级政府最宝贵的资源,必须管好用好,才能更好地用于发展和建设,认识到抓好土地开发利用与改革是城市建设发展的长久之计,避免短期行为。加大宣传力度,强化舆论引导,及时宣传土地开发利用与改革的好做法,注重交流经验,相互学习,深化土地开发利用与改革的开展。
(四)积极稳妥推进。城镇土地开发利用与改革是一项综合性、系统性工作,需要相关单位和部门协同协作,共同推进。财政部门要做好土地收储资金保障,工信、规划、住建、国土等部门要各司其职,做好相关配套政策的研究制定、组织实施等相关工作。要把握和处理好工作中可能出现的苗头性、倾向性、全局性和深层次问题,慎重稳妥推进。要切实维护群众利益,在征地、拆迁、补偿等环节严格把关,对损害群众利益、失职渎职等违纪违法行为严肃查处,绝不姑息。
(五)严格督查考核。市政府将加强对改革任务落实情况的跟踪分析和效果评估,建立评估考核机制。严格执行督查督办制度,深入开展城镇土地开发利用改革专项督导,督促各地主动担当,加快构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理新格局,推动城镇土地开发利用与改革全面深化,取得实效。