无锡市人民政府关于进一步加强耕地保护工作的实施意见
锡政发〔2016〕260号
各市（县）、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：
为全面贯彻落实党中央、国务院关于严守耕地红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量质量保护并重等一系列要求，进一步加强耕地保护，坚决落实最严格耕地保护制度，根据《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）、《江苏省人民政府关于进一步加强耕地保护工作的意见》（苏政发〔2014〕78号），结合我市实际，现提出如下实施意见：
一、 认清形势，充分认识保护耕地的极端重要性
无锡地处江南鱼米之乡，北倚长江，南濒太湖，虽通过严控建设占用耕地、强化基本农田保护与建设、大力推进土地整治等措施，有效保护了耕地，但土地开发强度大、人均耕地面积少、耕地后备资源不足的市情没有改变，耕地保护形势严峻。全市各级政府、各有关部门要切实把握习近平总书记关于“要像保护大熊猫一样保护耕地”的重要指示精神，充分认识耕地保护工作的极端重要性，强化责任和忧患意识，坚持节约优先、保护优先，毫不动摇地严守耕地保护红线，为建设“强富美高”新无锡提供重要基础支撑。
二、 转变理念，建立耕地保护综合目标体系
（一）严格管控落实耕地保护责任。明确责任，管控到位，确保全市各级耕地和基本农田保护面积不低于上级下达任务目标，数量不减少，用途不改变，质量有提高。
（二）全面建立耕地保护长效机制。认真履行耕地保护职责，通过完善组织保障、科学规划、政策调控、执法监督四大体系，落实耕地的系统性保护、管控性保护、建设性保护和底线性保护。
（三）调整优化空间布局生态统一。加大土地整治、节约集约和生态保护力度，调整优化布局，开展“多规融合”，划定“三线一界”，形成“一圈两带”耕地保护格局，促进耕地空间布局和生态格局协调统一。
三、 多措并举，构建“四位一体”耕地保护管理模式
（一）夯实组织保障体系，以坚强的工作合力推进耕地的系统性保护
1.落实政府保护耕地的第一责任。构建耕地保护共同责任机制，确立耕地保护核心地位。明确各级党委、政府主要负责人为第一责任人，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负总责。逐级分解保护责任，层层签订责任书。将耕地和基本农田保护目标责任列入地方政府重点工作和科学发展考核体系，定期开展耕地保护目标履行情况考核，对耕地保护责任履行不到位、土地管理秩序混乱的地区实行“一票否决”制；落实对党政主要负责人实施耕地保护与节约集约用地经济责任审计，将审计结果纳入干部管理监督体系，作为考核、任免、奖惩被审计对象的重要依据。
2.严格部门保护耕地的共同责任。明确国土、农林、发改、监察、审计、统计、财政、建设、规划、交通、水利等部门负有耕地保护监督管理责任。国土部门全面履行组织协调、监督管理等职责，农林部门突出耕地质量建设，其他部门在保障发展的同时，均要落实保护耕地的共同责任，严控建设用地不占或少占耕地资源。
3.激发基层保护耕地的直接责任。依法享有耕地所有权的农村集体经济组织和依法取得耕地承包经营权的农户负有保护耕地的直接责任。通过确权登记，强化农村集体经济组织和农户的主体地位，提高对耕地保护的自觉性。建立耕地保护补偿激励机制，设立耕地和基本农田保护奖励基金，按年度对全面完成责任目标且成效突出的地区和人员给予表扬和奖励，充分调动政府和百姓保护耕地和基本农田的积极性。
（二）构建科学规划体系，以优化的布局方位强化耕地的管控性保护
4.立足多规融合优化空间布局。统筹开展“多规融合”，推动“十三五”规划与主体功能区规划、城市规划、土地利用总体规划、生态保护规划等各类规划衔接。市政府专门成立耕地和基本农田保护工作领导小组，严守耕地红线，科学划定城市发展边界、生态保护红线、永久基本农田红线。建立耕地保护调优去劣机制，逐步优化形成“一圈两带”耕地保护格局（中心城区形成城市周边耕地保护隔离圈，宜北、惠西、澄西、锡东地区形成锡北平原耕地粮食安全带，宜兴、滨湖、新吴地区南部形成锡南环太湖地区耕地生态屏障带），实现中心城区有效隔离，两带各有侧重保护。
5.划定永久基本农田严格保护。各地要坚决落实上级下达我市的基本农田保护任务，严格划定永久基本农田，一经划定，实施严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。土地整治形成的优质耕地，及时划入基本农田管理。要进一步加强基本农田保护的宣传和监督力度，切实做到落地到户、上图入库、网上公布、接受监督。开展零散基本农田归并整合试点，优化基本农田布局，提高基本农田的集中连片程度。
6.强化规划计划管控。科学开展土地利用总体规划调整完善，进一步优化城乡建设用地布局，优化各类建设项目选址用地方案，确保避让优质耕地特别是对水田的占用。实施土地利用年度计划指标“精准投放”，重点保障基础设施和现代产业建设用地，支持“智能化、绿色化、高端化、服务化”产业发展。将耕地保护责任目标履行情况、土地整治规模、节约集约用地水平等作为分配计划指标、建设占用耕地规模和新增建设用地土地有偿使用费的重要因素。探索建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。坚持农地农用，农业结构调整不得改变耕地用途，不得借农地流转和设施农用地之名违规搞非农业建设。
（三）创新政策调控体系，以资源的高效利用凸显耕地的建设性保护
7.开源集约坚守耕地数量。调查摸清耕地后备资源，编制土地整治规划，加大土地整治力度，规范实施耕地占补平衡复垦项目，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦试点，增加补充耕地面积。强化实施土地整治以奖代补政策，提高奖励标准，加大优质补充耕地项目奖励力度。按照《市政府关于印发构建节约用地“1236”战略布局实施意见的通知》（锡政发〔2014〕151号）要求，践行节约用地“1236”战略布局，完善节地战略“1+X”政策体系，严格控制非农建设占用耕地，厉行节约集约，不占或少占耕地，坚持耕地占补平衡“占一补一、占优补优”。积极推进同一乡镇村庄建设用地布局调整试点，率先实现农村建设用地“减量化”。
8.多措并举提升耕地质量。完善耕地质量评价和监测预警体系，合理安排监测资金，逐步提高监测点覆盖率，动态监测耕地质量状况和变化趋势。加强高标准农田建设，加大中低产田改造力度，鼓励和扶持应用测土配方施肥、秸秆还田、种植绿肥等技术，实施建设占用耕地耕作层剥离和再利用，探索耕地轮作休耕制度，着力提高耕地地力和农业生产能力。强化土地整治补充耕地质量管理，没有达到要求的，不得通过验收。
9.整合资源提升生态环境。执行生态补偿机制，坚持“谁保护、谁受益”的原则，对承担耕地或基本农田保护任务的集体经济组织和农户按种植类型予以阶梯补偿，并逐步扩大补偿范围，提高补偿标准，激励地方政府和农民基本农田自觉保护意愿。对生态敏感区和重要生态功能保护区实施最严格的土地用途管制性保护。加大损毁土地复垦实施力度，对不同污染类型的耕地采取不同管理措施。加强土地生态环境整治，维系和保护地域景观特征，提升耕地生态基底作用。
（四）健全执法监督体系，以严厉的法律震慑确立耕地的底线性保护
10.用地行为全程监管。加强耕地保护信息化建设，将“批、供、用、补、查”等独立流程链接贯通，建立建设用地批后监管、卫片检查、设施农用地、临时用地等管理平台；利用视频监控和移动监管技术，加强耕地和基本农田变化监测及调查，并与用地报批、动态巡查、违法用地查处等数据关联，及时预警、发布变化情况，实现对每宗土地从农转用征收、供地、开工到竣工的全程监管。
11.全面构建共同监管体系。实行重大案件交办督办、典型案件公开处理、重点地区警示约谈，公开曝光违法用地典型案件，约谈违法重点地区。充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用，构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系。建立耕地保护社会监督员制度、群众举报信访制度，发挥新闻媒体作用，形成全社会监管保护耕地的良好局面。
12.严格查处违法追究责任。坚持违法用地查事查人相结合，该追究行政责任的坚决追究，该移送司法机关追究刑事责任的坚决移送，着力增强执法监管效能。依据《无锡市耕地毁坏鉴定技术标准》，坚决制止和杜绝撂荒、闲置、转变用途及其他破坏耕地的行为。加强对违反规划计划扩大建设用地规模、农村土地流转和农业结构调整中大量损坏耕地和基本农田等违法行为的执法检查，大力提高违法行为的发现率、制止率、查处率和到位率。
本意见自印发之日起执行。
无锡市人民政府
2016年12月5日
(此件公开发布)