杭州市建筑市场秩序强化建设工程质量安全管理的实施意见

杭州市人民政府办公厅关于
进一步规范杭州市建筑市场秩序
强化建设工程质量安全管理的实施意见

杭政办〔2011〕17号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　为进一步规范我市建筑市场秩序，落实建设工程质量安全生产责任制，确保工程质量安全，特制定本意见。
　　一、严格执行工程建设审批程序
　　本市范围内新建、改建、扩建工程（包括房屋修缮项目中的改扩建工程和城市基础设施大修工程，以下简称建设工程）应严格执行工程设计文件审查、施工许可和竣工验收等审批和备案程序。各级建设管理等部门要根据项目的规模和性质，按照各自职责进一步完善建设管理审批流程，不得越权审批、不得擅自改变审批环节。对严重违反建设程序的建设项目，要依法停止施工，并严肃追究有关人员和单位的责任。
　　二、建立工程质量安全风险评估管理制度
　　建设单位在工程可行性研究报告中，要对工程建设过程中可能存在的质量安全重大风险进行分析，并提出解决方案、估算费用，组织有关单位对风险进行全面评估，评估结论作为确定设计和施工方案的重要依据。工程初步设计应明确涉及本工程及周边环境的质量安全防护措施及费用，形成质量安全风险专篇。项目概算应包括相应的质量保障、安全防护和文明施工措施费用，并考虑合理的工期、质量以及风险费用，不得留有投资缺口，确保工程正常、安全实施；政府投资项目概算应按规定报有关审批部门审批。对危险性较大分项分部工程设计方案实行备案管理。
　　三、规范工程项目发包行为
　　建设单位应当依法将项目发包给具备相应资质的承包人。除按规定允许单独发包的项目外，建设单位不得将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位。建设单位存在下列情形之一的视为肢解发包：
　　（一）不履行已签订的建设工程施工合同，将其范围内的分部、分项工程再次另行发包的；
　　（二）实行施工总承包的项目，建设单位采用与总承包人、分包人签订“三方协议”的方式变相指定分包人，并向分包人直接支付分包工程款的。
　　四、科学制定并严格执行合理的工程建设周期
　　建设单位应当根据设计要求和实际情况对工程进行充分的评估、论证，科学确定合理的施工工期。在工程招标投标时，合理的施工工期应作为招标文件的内容，任何单位和个人不得任意压缩；施工过程中，确需对施工工期作出调整的，必须经过充分论证，并采取相应措施，增加技术措施费用，确保工程质量安全。
　　五、保障建设工程安全防护和文明施工措施费
　　建设单位应当按照国家和省、市有关规定，在建设项目预算中单独安排安全防护和文明施工措施费，并在合同中予以明确，确保专款专用。该费用标准不得低于有关规定要求，且不得作为招标投标的竞价条件。建设单位应当按照合同约定及时足额支付安全防护和文明施工措施费，并对费用使用情况进行监督；施工单位不得挪作他用。对合同约定施工期限在1年以内的建设工程，建设单位应当在办理施工许可证前将不低于费用总额百分之五十的安全防护、文明施工措施费用先行拨付给施工单位；对合同约定施工期限在1年（含）以上的，先行拨付的费用应不低于费用总额的百分之三十。
　　六、严格规范建设工程招投标活动
　　除依法可以不实行公开招标的建设工程外，其他建设工程一律进行公开招标。招标结束后改变招标条件的，一律重新招标。招投标过程中如有虚假招标、串通投标和挂靠借用资质投标等违法行为的，中标无效。招投标管理部门要从严监管招标人、投标人、评标专家、招标代理机构等市场主体的行为，对违法单位和个人依法进行处罚，情节严重的，视情取消其1-2年的投标资格并予以公告。在招投标中应明确项目负责人的资格，并将项目质量员、安全员的资格、数量和人选纳入合同约定内容。不具有自行招标备案证书的招标人，可以在委托具有资质的中介机构编制工程量清单和招标控制价后，自行办理招标手续。市建设行政主管部门要不断完善评标办法，积极推行招标控制价审核备案制度，充分发挥建设市场信用评价体系的作用，切实解决恶意低价抢标等不正当竞争问题。
　　七、规范施工分包活动
　　施工单位要认真履行施工合同，严禁工程转包和违法分包。
　　（一）施工活动中存在下列情形之一的视为转包：
　　1．除依法分包外，承包单位将施工合同中约定的质量、进度、经济、安全等任一责任转移给其他单位或与承包单位无社会保险关系的个人承担的；
　　2．未在施工现场设立项目管理机构、派驻项目经理及必备项目管理人员，或派驻施工现场的主要管理人员中3人以上与承包单位间无社会保险关系的；
　　3．实行施工总承包的工程，其主体工程使用的主要建筑材料、建筑构配件以及大型机械、设备由专业承包单位或劳务分包单位购买或租赁的。
　　（二）施工分包活动中存在下列情形之一的视为违法分包：
　　1．承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位或个人的；
　　2．总承包合同中未约定，且未经建设单位书面认可，总承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的；
　　3．专业工程的承包单位将其承包工程中的非劳务作业再分包的；
　　4．劳务企业将其承包的劳务作业再分包的。
　　八、加强项目合同备案及履约情况的监管
　　推进总包、分包合同备案和业绩备案制度，逐步推行勘察设计合同备案管理，加强对重点项目合同履约情况的监督管理。
　　（一）有关责任单位应当将总包、分包合同、勘察设计合同等相关合同、企业业绩报有关部门备案。未备案的合同、业绩，在企业进行投标或申请资质升级（增项）时不予采信。
　　（二）建设单位应履行对项目合同履约情况的监管责任，特别是国有投资重点项目建设单位应对各参建施工、监理单位的承发包、现场管理、工期进度、分包工程款及民工工资支付、严重质量安全隐患等情况和是否存在违法违规行为进行日常巡查和定期检查，对检查中发现的问题应及时督促相关主体限期整改，并定期将监督检查情况及相关信息报建设管理部门。建设管理部门应加强对重点项目合同履行情况的监督管理，及时解决重点项目建设过程中存在的问题，确保重点项目又好又快推进。
　　（三）各级建筑市场监管机构、质量安全监督机构应当开展定期检查，发现实际分包单位和合同备案信息不符的，责令施工单位停工整顿，并按规定重新办理备案手续。对总承包单位和分包单位的违法行为，管理部门要依法处罚，处罚信息记入信用档案并在杭州建设信用网平台公示。
　　九、鼓励企业以项目为单位创先争优
　　积极引导企业在保障工程质量方面增加投入，创建优质工程。进一步规范施工承包合同在质量、价款结算等方面的规定，并明确优质工程增加费的计取及支付办法。在工程竣工结算时，对获得市级以上（含）优质工程并提供相应证明的项目，合同有约定的，建设单位应当按照合同约定向施工单位支付优质工程增加费；合同未约定的，建设单位应根据现行的《浙江省建设工程施工费用定额》的计价规定向施工单位支付优质工程增加费。
　　十、加强勘察设计现场服务
　　勘察、设计单位要加强工程建设过程中的现场服务，在建设工程施工前进行施工图交底，向施工单位和监理单位说明建设工程勘察、设计相关规定，指导施工单位按照设计要求和相关技术标准施工。发现施工不符合设计要求的，应要求施工单位予以纠正。对施工单位和建设单位提出的设计变更要求，应严格把关，对确需变更设计的，应按程序及时调整设计，并要求建设单位按规定再次送原审查机构进行审查。勘察、设计单位应参加各阶段的施工验收，严格把关并签字盖章。
　　十一、落实建设工程中介服务机构责任
　　招投标代理公司、工程检测、施工图审查等中介服务机构应当依法依规开展服务，对所承担业务对应范围的工程质量安全负责，对中介服务不公正、编制虚假检测报告、施工图审查意见有重大失误和弄虚作假等行为的中介服务机构，暂停其承接新的业务，并依法进行处理；情节严重的，由监管部门提请上级建设行政主管部门依法降低或者吊销其资格。
　　十二、落实监理现场管理职责
　　（一）监理单位应当切实落实施工现场的监理责任，选派具备相应资格和能力的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场，实行总监理工程师现场负责制。对总监理工程师不到位、监理工程师未履行总监职责的监理单位，监管部门有权采取告知、限期改正、强制变更及限制其参加政府投资项目投标资格等处理措施。
　　（二）监理单位应当加强施工现场的监理。选派符合规定的监理人员通过旁站、巡视、平行检验等方式进行现场监理；在重要的工程部位、隐蔽工程和危险性较大的分部、分项工程进行施工时，应当全程旁站监理。监理单位应当对分包企业的资质、人员到岗情况和危险性较大的分部、分项工程实施检查，建立危险性较大的分部分项工程质量数字图文记录制度，并见证施工单位拍摄不少于一张的工程检验照片（标注拍摄时刻、拍摄人、拍摄地点以及照片对应的工程部位和检验批次）作为施工技术资料留存。要及时发现并制止施工现场中的各类违法违规行为，对质量安全隐患，应当要求施工单位停工整顿并书面报告建设单位；制止无效时，应当及时报告质量安全监督机构。监理单位未履行对重大安全隐患督促整改和报告责任的，要依法予以处罚。
　　（三）监理单位除按《浙江省建设工程监理管理条例》规定定期向业主书面报告监理情况外，还应按照管理部门的规定，每月向质量安全监督机构报告施工现场监理情况。
　　十三、严格建筑材料质量管理
　　建设单位、监理单位、施工总承包单位对工程中使用的建筑材料质量负责，确保建筑材料符合相关标准和设计要求，严禁使用未经检测或者经检测质量不合格的建筑材料。
　　（一）施工单位应设立独立的检测试验部门对工程项目的原材料、试块等检测情况进行定期检查，并抽取一定比例试件进行对比试验。
　　（二）建筑材料检测机构应健全和完善本单位的建设工程检测信息化管理系统，并与监管部门实现数据联网，检测数据自动录入信息系统，检测完成后，信息系统出具检测报告，确保检测数据的客观性和准确性。
　　（三）建筑材料供应商承担建筑材料施工的，应当具备相应资质，否则严禁施工。建设管理部门应逐步建立施工现场建筑材料黑名单制度，对生产和提供不合格以及假冒伪劣建筑材料的建筑材料供应商，禁止其产品在本市建设工程中使用，并联合质监、工商等部门依法严肃处理。
　　十四、严格落实施工企业安全生产管理制度
　　施工企业要依据有关法律法规和政策的规定，建立健全安全生产责任制度，明确各级部门、各岗位的责任人员、责任内容和考核要求，形成完善的安全生产责任体系，并严格执行带班制度和报告制度。
　　（一）严格落实施工企业负责人安全生产管理负责制，强化安全技术负责人的技术决策和指挥权。施工企业法人、部门负责人、项目负责人应对本企业、本部门、本项目涉及的危险源开展带班检查，查找隐患并及时整改。对安全生产责任不落实、重大隐患不及时排除的企业，对企业负责人、技术负责人和有关人员进行处罚；发生事故的，依法追究责任。
　　（二）施工企业工程项目部要严格实施每周安全检查制度，建立安全检查记录档案备查。施工企业每月至少组织1次安全生产检查，并将检查记录和整改资料分别送工程所在地建设工程质量安全监督机构；每季度汇总检查记录和整改资料，并于每季度最后一个月月末报企业或办事处所在地建设（建筑业）主管部门。
　　十五、加强施工单位的现场管理
　　施工总承包单位对施工现场的质量和安全负总责，分包单位（含专业分包单位）应当服从总承包单位的安全生产管理，因不服从管理造成安全生产事故的，由分包单位承担主要责任。
　　（一）总承包单位应当编制与承包工程的规模、技术复杂程度相适应的施工方案，对工程的关键部位、关键环节、关键工序和危险性较大的分部、分项工程，制定专项施工方案，落实安全防护措施，确保施工安全。总承包单位应当严格按照经批准的方案施工，并督促分包单位按照经批准的方案执行。
　　（二）施工现场各分包单位对所承揽工程的质量安全负责，严格按照安全生产的要求和设计图纸、技术标准、施工规范、施工方案明确的顺序施工，认真落实施工方案中明确的专项质量安全防护措施。
　　（三）项目负责人及项目管理人员应按照合同约定履行岗位职责。如项目负责人及项目管理人员变更，施工承包人应当报监理单位审核同意、建设单位书面认可并报招标投标管理部门备案后方可变更。对项目负责人不到位、未履行项目负责人职责的施工单位，监管部门有权采取告知、限期改正、强制变更及限制参加政府投资项目投标等处理措施。
　　（四）施工企业应当认真执行施工现场作业人员实名制管理规定，加强对作业人员的动态管理，严格实行实名制刷卡考勤，防范工资纠纷，维护民工权益，确保社会稳定。总承包企业及其项目负责人对施工现场作业人员实名制管理工作负总责。各专业承包和劳务分包企业的劳务用工管理纳入总承包企业劳务用工管理范围，负责委派专（兼）职劳务用工管理人员和各自作业人员的实名制管理，自觉接受总承包企业的监督管理。
　　十六、加强对企业法人代表、注册执业人员、项目管理人员和施工现场作业人员的管理和培训
　　（一）企业法人代表依法对本单位的质量安全工作负总责。企业法人代表是企业质量安全生产第一责任人，要切实落实企业安全生产责任制，组织制定安全生产规章制度和教育培训制度，加强建筑安全生产管理，采取有效措施，防止安全生产事故的发生。有关管理部门要加强对企业法人代表质量安全方面的法律培训。
　　（二）加强对注册执业人员的管理和培训。勘察设计项目负责人、施工单位项目负责人以及项目总监理工程师应当由注册执业人员担任，并实行严格的岗位负责制。注册执业人员参加法律法规培训和专业培训的情况，记入个人执业记录，未按规定参加培训的注册执业人员不得延期注册。建设管理、人力社保、工商、公安等部门要实现相关企业、人员信息的共享。
　　（三）加强施工现场项目管理人员的管理和培训。施工单位施工员、安全员、质检员、材料员、资料员以及监理单位专业监理工程师、监理员应当由取得建设工程现场管理岗位证书的人员担任，并实行严格的岗位负责制。施工和监理企业应做好现场项目管理人员的岗位继续教育工作。监管部门对施工现场管理人员未持证上岗、未按规定进行继续教育的，应采取限期改正、强制变更及限制市场活动等处理措施，并逐步推行现场管理人员实名制管理，加强现场管理人员到岗履职情况的监督。
　　（四）加强现场作业人员安全生产教育培训。施工现场特种作业人员必须按照安全生产法律法规的规定持证上岗。施工企业要加强对非特殊工种作业人员的安全生产教育培训，依托民工学校做好对施工现场一线操作人员尤其是新进场、进入新岗位作业人员的安全生产教育培训，未经安全生产教育或者安全生产教育培训考核不合格的人员，不得上岗作业。
　　（五）加强施工现场作业人员的实名制管理。市建设行政主管部门要进一步加大对施工现场作业人员实名制管理的监督检查力度，尽快建立全市统一的建筑业施工现场作业人员实名制管理信息平台，逐步在全市发放统一的“杭州市建筑业作业人员信息卡”，实现一人一卡、卡随人走、全市通用。
　　十七、加强各级建设工程质量安全监督、建筑市场监管机制和体制建设
　　（一）加大对工程建设中违法违规行为的查处力度。建设工程质量安全监督机构、建筑市场监管机构必须对建筑活动参与各方执行法律、法规和强制性标准情况加强监督检查，改进检查手段，加强明查暗访，实施有效监督。各专业管理部门要根据部门职责分工，加强对建设工程质量和安全的监督管理，对建筑市场各类违法违规行为依法实施行政处罚，情节严重的，应当依法责令停工整顿，暂停从业资格，直至吊销从业资质证书。依法加强对工程质量和安全事故的调查处理，严肃追究事故责任，对发生重特大事故的企业，实行社会公告制度。
　　（二）集中整治工程建设中的违法违规行为。各级各有关部门和单位要充分认识建设工程质量安全工作的重要性，按照全市统一部署，每年开展不少于两次的建筑市场整治和建设工程质量安全大检查活动，对检查发现的违法违规行为要依法依规进行处置，必要时引入社会和媒体监督，认真排查事故隐患，堵住质量安全管理漏洞，完善管理措施，进一步形成以建设工程质量安全为核心的建筑市场管理长效机制，推进杭州市建筑行业健康有序发展。
　　（三）加强政府投资项目承包商准入管理。加强对政府投资项目的投标人准入管理，促进其提升内部管理、增强诚信经营意识，着力提高政府投资建设工程的项目绩效和工程质量安全管理水平。根据《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市政府投资建设工程项目预选承包商名录管理暂行办法的通知》（杭政办函〔2010〕138号）的规定，以企业日常市场行为的信用信息为基础，实施年度信用排行和预选承包商名录管理制度，编制房建和市政施工总承包、装饰装修专业承包、监理、招标代理机构等名录，实施预选承包商管理的现场与市场联动制度以及严格、即时的清出制度，以进一步规范市场行为，营造诚实守信的行业氛围。
　　（四）加强各级建设工程质量安全监督机构、建筑市场监管机构建设。各级建设行政主管部门要根据辖区内工程建设规模，从机构编制、人员配备、经费保障、监管装备、检测仪器等方面加强监管机构队伍建设。完善建设工程质量安全监督、市场秩序监管规范，进一步规范监督、监管机构的管理行为，加强督查，建设一支权责明确、行为规范、执法有力的行业监管队伍。
　　（五）运用信息化手段促进建筑市场监管公开透明。完善建筑市场诚信体系，对发生重大质量安全事故，以及转包和违法分包、拖欠民工工资等违法违规行为的建筑企业，及时在杭州建设信用网平台上公示。扩大企业信用信息在日常监管过程中运用的深度和广度，暂停发生质量安全事故的企业升级（增项），在招投标的评标环节应用企业信用分值等。进一步完善市区（县、市）共享、部门共享的数据库，实现管理协同、信息共享和执法联动。
　　（六）加强组织领导和督促检查。各级各有关部门要根据各自职责，制定本地区、本行业开展建筑市场整治的实施办法和具体措施，落实监督管理责任，加强监督检查和指导，及时研究解决建筑市场整治过程中暴露出来的突出问题。市级管理部门要加强对区、县（市）的业务指导和监督检查；各区、县（市）政府要根据属地管理的原则，切实履行本辖区建设工程质量安全监管职责，并加强对限额以下小型工程建设的监督管理，根据地区特点制定具体管理办法，确保小型工程质量安全监管全覆盖；有关管理部门要加强协同配合，加强宣传引导，营造良好氛围，全面提高本市建设工程质量安全水平。
　　本意见由市建委负责解释，自公布之日起30日后施行。

二○一一年九月八日