吴凤妹与无锡市人民政府行政批准二审行政裁定书

江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)苏行终字第00371号
上诉人（原审原告）吴凤妹。
被上诉人(原审被告)无锡市人民政府，住所地无锡市新金匮路1号。
法定代表人汪泉，该市市长。
委托代理人夏仁嵘，江苏英特东华律师事务所律师。
委托代理人张晨曦，无锡市国土资源局工作人员。
上诉人吴凤妹因诉被上诉人无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）土地行政批准一案，不服江苏省无锡市中级人民法院(2015)锡行初字第00024号行政裁定，向本院提起上诉。本院2015年6月3日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人吴凤妹的委托代理人燕薪、沈玉潮，被上诉人无锡市政府的委托代理人夏仁嵘、张晨曦到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院认定，2011年2月25日，经无锡市政府批准，无锡市国土资源局作出编号为3202032011HB0002的《国有建设用地划拨决定书》，向无锡市新区江溪街道办事处拨用了坐落于江溪街道东风村的土地，用于建设东风家园三期项目。同日，无锡市国土资源局向无锡市新区江溪街道办事处作出了《关于批准无锡市新区江溪街道办事处拨用土地的通知》（锡新国土资建拨（2011）第2号），告知了批准相关事项。吴凤妹认为，无锡市政府批准的上述《国有建设用地划拨决定书》存在非法剥夺其依法享有的陈述、申辩、申请听证权及严重侵犯其财产权等诸多违法情形，属于违法许可文件。请求撤销上述《国有建设用地划拨决定书》。原审法院审理过程中于2015年3月24日向吴凤妹行使释明权，告知吴风妹涉诉《国有建设用地划拨决定书》虽然经无锡市政府批准，但是该决定书制作和署名机关是无锡市国土资源局，应以无锡市国土资源局为被告，无锡市政府不是适格的被告，要求吴凤妹变更被告，吴凤妹不同意变更。
原审法院认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，无锡市政府不是适格的被告，吴凤妹错列被告且拒绝变更，应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款、第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定驳回吴凤妹的起诉。
上诉人吴凤妹上诉称：涉案《国有建设用地划拨决定书》作出过程中未履行听证等程序违法；其是本案诉讼适格原告，原审法院裁定驳回起诉错误。请求本院撤销原审裁定，并依法受理本案。
被上诉人无锡市政府答辩称：其不是本案的适格被告，请求本院驳回上诉，维持原裁定。
上诉人吴凤妹提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，双方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，应依法予以确认。
庭审中，双方当事人围绕无锡市政府是否为本案适格被告进行了辩论。上诉人吴凤妹除坚持其上诉意见外还认为：1、其曾以无锡市政府为被申请人向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府经审查作出了[2014]苏行复第205号《行政复议决定书》，因此行政复议被申请人无锡市政府亦应是本案的适格被告；2、被上诉人无锡市政府批准了本案被诉的《国有建设用地划拨决定书》，故其应是承担该批准行为法律后果的主体；3、被上诉人无锡市政府在一审中未将被告主体资格问题作为答辩理由，一审法院不能超出双方当事人的诉辩主张进行案件审理。被上诉人无锡市政府仍坚持其答辩意见。
本院认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，上诉人吴凤妹的诉讼请求是判令撤销锡新国土资建拨[2011]第2号《国有建设用地划拨决定书》，而该划拨决定书的制作机关系无锡市国土资源局，并加盖了审批专用章。因此，上诉人吴凤妹将被上诉人无锡市政府作为本案被告不符合上述法律和司法解释的规定，一审人民法院向其释明后，吴凤妹仍拒绝变更，在此情况下，一审法院裁定驳回其起诉正确。
综上，上诉人吴凤妹的上诉理由和请求依法不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审　判　长　　蔡　霞
代理审判员　　张松波
代理审判员　　黄　河

二〇一五年八月二十一日
书　记　员　　周　萍
附相关法律规定
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十九条当事人不服经上级行政机关批准的具体行政为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;