无锡市鑫业再生物资利用有限公司与无锡市惠山区堰桥街道办事处、...

江苏省无锡市惠山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）惠行初字第00033号
原告无锡市鑫业再生物资利用有限公司，住所地无锡市北塘区通惠中路251号。
法定代表人时阿金，该公司经理。
被告无锡市惠山区堰桥街道办事处，住所地无锡市惠山区堰桥街道。
法定代表人朱平，该处主任。
委托代理人苏晓东（受无锡市惠山区堰桥街道办事处特别授权委托），该处副主任。
委托代理人王卉青（受无锡市惠山区堰桥街道办事处特别授权委托），江苏漫修律师事务所律师。
被告无锡市惠山区城市管理行政执法局，住所地无锡市惠山区堰桥街道政和大道209号。
法定代表人诸葛强，该局局长。
委托代理人张敏（受无锡市惠山区城市管理行政执法局一般授权委托），该局副局长。
委托代理人陆啸（受无锡市惠山区城市管理行政执法局一般授权委托），江苏神阙律师事务所律师。
原告无锡市鑫业再生物资利用有限公司（以下简称鑫业公司）诉被告无锡市惠山区堰桥街道办事处（以下简称堰桥街道）确认强制拆除违法一案，向本院提起诉讼。本院于2014年10月28日立案受理并依法组成合议庭，同年11月7日依鑫业公司申请，本院追加被告无锡市惠山区城市管理行政执法局（以下简称惠山城管局），后于同年12月3日公开开庭审理本案，鑫业公司法定代表人时阿金及委托代理人燕薪、沈玉潮，堰桥街道委托代理人苏晓东、王卉青，惠山城管局委托代理人张敏、陆啸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
鑫业公司诉称，2014年10月12日鑫业公司位于无锡市堰桥街道西漳牌楼社区新圩路西的房屋被二被告非法强制拆除。鑫业公司认为位于无锡市堰桥街道西漳牌楼社区新圩路西的房屋受法律保护。而二被告在未向鑫业公司出示任何合法强拆手续的情况下，就擅自违法强制拆除该房屋的行为明显属于严重违法行为。另外二被告并不具备强制拆除鑫业公司房屋的主体资格，并且强制拆除程序严重违法。所以该违法强制行为存在诸多违法情形，属于严重违法的行政行为，故二被告违法强制拆除行为严重侵犯了鑫业公司的合法权益。请求法院确认二被告于2014年10月12日强制拆除鑫业公司位于无锡市堰桥街道西漳牌楼社区新圩路西房屋的具体行政行为违法；诉讼费用由二被告承担。
鑫业公司向本院提交了以下证据：
1、编号为1300572的《自行拆除通知书》。
2、编号为02058018的行政执法证照片，证明惠山城管局实施了本案的具体行政行为。
3、新圩路西房屋强拆前后照片，证明二被告参与了对涉案房屋的拆除。
4、至诚征估西漳字第（2014）0061号致委托方函及评估报告，证明委托方和评估方明确认同鑫业公司是房屋所有权人，委托方堰桥街道拆迁安置管理办公室，是堰桥街道的下属机构。
5、视频。证明二被告参与了拆迁。
堰桥街道辩称：一、涉案房屋系违法建筑。涉案房屋所在土地为无锡市惠山区堰桥街道牌楼社区所有的集体土地。2013年5月3日，牌楼社区居民委员会与鑫业公司签订《牌楼社区集体资产源租赁协议书》，将涉案房屋所在土地出租给鑫业公司，租赁协议中明确鑫业公司“不得在租区内擅自乱搭建，否则后果自负”；但鑫业公司在前述租赁地上，未经法定程序便擅自搭建了涉案房屋，该房屋属于违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）规定的违法建筑。二、堰桥街道依法向鑫业公司送达《自行拆除通知书》法律依据充分，程序合法。鉴于涉案房屋系违反《城乡规划法》规定的违法建筑，故堰桥街道依据《城乡规划法》第六十五条的规定，由堰桥街道的专项职能部门“堰桥街道违法建设整治工作领导小组办公室”向鑫业公司送达了《自行拆除通知书》，依法通知鑫业公司停止建设、限期改正。根据《城乡规划法》第六十五条的规定，逾期不改正的，可以拆除。综上，堰桥街道的行为符合《城乡规划法》第六十五条规定，法律与事实依据充分，程序到位，请法院驳回鑫业公司对堰桥街道的诉讼请求。
堰桥街道于2014年11月10日向本院提供以下证据：
1、《牌楼社区集体资产源租赁协议书》，证明出租方向承租方出租的仅是土地使用权，面积为1334平方米；协议书中第六条明确规定在租赁期内承租方不得擅自乱搭建，否则后果自负。
2、锡土集用（1999）字第15202号集体土地使用证，证明出租人有权出租。
3、编号为1300572的《自行拆除通知书》，证明行政主体、程序均合法。
惠山城管局辩称：一、鑫业公司主体不适格。在鑫业公司的证据材料中，无法看出位于无锡市堰桥街道西漳牌楼社区新圩路西房屋与鑫业公司具有合法关系，故鑫业公司的权利未受损，其提起本次诉讼没有合法依据，其作为原告主体不适格。二、惠山城管局作为被告主体不适格。至今为止，惠山城管局没有向鑫业公司出具任何的法律文书，亦未作出任何行政行为，故惠山城管局认为与本案无关。请法院公正判决。
惠山城管局未提交书面证据。
鑫业公司对堰桥街道提交的证据提出如下质证意见：证据1真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。承租方在2007年开始与出租方签订土地使用权租赁协议，涉案房屋是在2007年合法建设，《城乡规划法》是2008年1月1日正式实施，根据法不溯及既往原则，堰桥街道认为依据《城乡规划法》涉案房屋是私搭乱建属于法律适用错误。证据2予以认可，可以证明该土地性质是集体土地。证据3真实性认可，合法性、关联性不认可，适用《城乡规划法》对于城市规划区的违法建筑认定主体是城乡规划局、乡村规划区的是乡镇人民政府，堰桥街道不是其中任何一个主体，无权自行发布该通知书，该通知书是违法的。
惠山城管局对堰桥街道提交的证据提出如下质证意见：证据1真实性、合法性无异议，但该证据不能证明鑫业公司对土地上的房屋具有合法使用权。对证据2、3均无异议。
堰桥街道对鑫业公司提交的证据提出如下质证意见：证据1无异议。证据2证明目的能否成立不清楚。证据3证明堰桥街道参与拆除的证明目的没有异议；但当时房屋是否如照片所载明的不能确定，堰桥街道在拆除前对材质、面积做好了记录。证据4第一次看到，无图章，不发表质证意见。证据5未发表质证意见。
惠山城管局对鑫业公司提交的证据提出如下质证意见：证据1无异议。证据2与本案无关联性，仅是一张图片。证据3无法看出惠山城管局参与了拆除，无关联性。证据4真实性无法确认。证据5中的拆迁人员隶属街道，号牌为苏B×××××的车辆已划转给堰桥街道。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：堰桥街道提交的证据中：证据1证明涉案房屋所在土地是鑫业公司通过租赁取得使用，本院予以采纳。证据2证明涉案房屋所在土地的权属性质，本院予以采纳。证据3证明堰桥街道向鑫业公司下达了自行拆除通知书，本院予以采纳。鑫业公司提交的证据材料中：证据1同堰桥街道提交的证据3，本院予以采纳。证据2仅是一张工作证照片，无法证明该执法人员参与了现场拆除，本院不予采纳。证据3证明涉案房屋已被拆除，本院予以采纳。证据4无相关单位签章，真实性无法判断，本院不予采纳。证据5证明涉案房屋被强制拆除现场情况，本院予以采纳。
根据上述有效证据和当事人在庭审中的陈述，本院确认以下事实：2014年9月26日，堰桥街道下属部门堰桥街道违法建设整治工作领导小组办公室向惠山区堰桥街道新圩公司（鑫业再生）卞红祥下达了编号为1300572的《自行拆除通知书》，内容为“你（单位）于2014年9月26日，在新圩公司，进行违章搭建923㎡的行为，现要求你（单位）自接到本通知之日起，立即停止上述行为并在叁日内自行拆除。逾期未自行拆除，我单位将依法处理。”到期后鑫业公司没有自行拆除。2014年10月12日，鑫业公司位于无锡市堰桥街道西漳牌楼社区新圩路西的房屋被强制拆除。
另查明，鑫业公司与惠山区堰桥街道牌楼社区居委于2013年5月3日签订《牌楼社区集体资产源租赁协议书》，承租牌楼村民委员会集体土地1334平方米，租赁时间从2013年1月1日至2015年12月31日止，规定在租赁期内承租方不得在租区内擅自乱搭建，否则后果自负。
本院认为：本案的争议焦点是1、鑫业公司是否具有诉讼主体资格；2、惠山城管局是否是本案适格被告；3、强制拆除涉案房屋的行政行为是否合法。
关于鑫业公司是否具有诉讼主体资格的问题。首先鑫业公司是《自行拆除通知书》的相对人，其次被拆除的涉案房屋是鑫业公司厂房，强制拆除行为对鑫业公司的权利产生影响，其有权就该具体行政行为提起诉讼，具备本案原告诉讼主体资格，故对惠山城管局提出鑫业公司主体不适格的主张不予支持。
关于惠山城管局是否是本案适格被告的问题。本院认为，鑫业公司提交的视频证据中显示，涉案房屋强拆现场有数辆印有“行政执法”字样的执法车辆和数十名身穿标有“城市管理”、“无锡惠山”字样制服的人员，从执法车辆、制服等方面可以表明惠山城管局参与实施了强制拆除行为。惠山城管局主张现场拆迁人员隶属街道，但未能提出充分证据予以证明。惠山城管局实施了被诉具体行政行为，具有行政主体资格，是本案适格被告，故对惠山城管局提出其作为被告主体不适格的主张不予支持。
关于强制拆除涉案房屋的行政行为是否合法的问题。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。首先，依据该条对违反乡村规划的违法建筑有权责令停止建设、限期改正的是乡、镇人民政府，堰桥街道违法建设整治工作领导小组办公室下发《自行拆除通知书》无法律依据、超越职权。其次，该条授予乡、镇人民政府对违法建筑的直接强制拆除权限定在乡、村庄规划区内。堰桥街道未能提供证据证明涉案房屋建造时间，亦未能证明涉案房屋属于乡、村庄规划区内，在上述事实没有查清的情况下，适用《城乡规划法》第六十五条规定对涉案房屋进行强制拆除，属适用法律错误。再者，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，若鑫业公司不履行自行拆除义务，涉案房屋确属违法建筑、需要强制拆除，应当由有权行政机关先书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行，且无正当理由的，有权行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。堰桥街道未履行上述强制执行程序，直接拆除涉案房屋的行为系程序违法。故堰桥街道的强制拆除行为超越职权、适用法律错误、程序违法。惠山城管局共同参与了本案强制拆除，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。惠山城管局主张未实施被诉行政行为，始终未提供作出被诉行政行为的证据，应当认定惠山城管局实施强制拆除涉案房屋的行为没有证据，不具有合法性。
综上，堰桥街道、惠山城管局强制拆除涉案房屋的行为均属行政违法，鑫业公司的诉讼请求，本院予以支持。因强制拆除行为已经实施，客观上不具有可撤销性。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告无锡市惠山区堰桥街道办事处、无锡市惠山区城市管理行政执法局于2014年10月12日对位于无锡市堰桥街道西漳牌楼社区新圩路西的房屋实施强制拆除的行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告无锡市惠山区堰桥街道办事处、无锡市惠山区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审　判　长　　王　瑾
代理审判员　　顾溶熔
人民陪审员　　戴建宏

二〇一五年一月二十一日
书　记　员　　邹　莹
本案援引法律条款
《中华人民共和国城乡规划法》【效力级别】法律【发布部门】全国人大常委会【实施日期】2008.01.01
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《中华人民共和国行政强制法》【效力级别】法律【发布部门】全国人大常委会【实施日期】2012.01.01
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》【效力级别】司法解释【发布部门】最高人民法院【实施日期】2002.10.01
第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》【效力级别】司法解释【发布部门】最高人民法院【实施日期】2000.03.10
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。