安阳市人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的实施意见

安阳市人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的实施意见
安政〔2016〕33号
各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
　　为贯彻落实《河南省人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》（豫政〔2015〕71号），结合我市实际，提出以下实施意见，请认真贯彻落实。
　　一、进一步增强落实最严格耕地保护制度的使命感和紧迫感
　　近年来，我市认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的部署，大力推进耕地保护工作，采取有效措施，全面完成国家下达的耕地和基本农田保护任务，为经济社会发展提供了有效的资源保障。但是，随着全市工业化、城镇化、农业现代化进程不断加快，各地不同程度存在建设用地节约集约利用水平低、耕地占补平衡落实不力、农用地使用监管不到位、耕地后备资源匮乏等问题，耕地保护仍然面临巨大挑战。
　　各级各有关部门必须站在保障国家粮食安全、维护社会和谐稳定的高度，严守耕地数量、质量双重红线，严格保护耕地，尤其是基本农田，确保全市耕地保有量、基本农田保护面积底线不被突破。坚持保护优先，统筹兼顾，积极稳妥地处理好保护耕地和保障发展的关系，切实增强耕地保护工作的责任意识。
　　二、建立以耕地保护为首要任务的土地管理格局
　　（一）实行管控性保护，发挥土地利用总体规划（以下简称土地规划）的导向作用。以保护耕地为核心要求，调整完善土地规划，进一步明确各地应保护的耕地数量、质量任务。依据区域土地和环境承载力，突出保护耕地优先，统筹布局耕地、建设用地、生态用地，优化国土空间开发格局。结合发展区域的主体功能定位，确定城市开发格局，走串联式、组团式、卫星式的新型城镇化发展之路，严控城市无序扩张、乱占耕地。
　　各级各有关部门编制、修订与土地相关的规划，要首先考虑保护耕地与土地规划相衔接，不符合土地规划的要作出相应调整和修改。各类开发区（园区）的新设和扩区，应限定在规划确定的允许建设区和有条件建设区内，严禁突破土地规划确定的范围占用耕地。严格规范土地规划修改程序，在此次土地利用总体规划调整完善后的一定时期内，除涉及科学发展载体、重大基础设施建设等用地外，一般不再审批局部调整。坚决杜绝建设项目违反土地规划随意选址占用耕地。
　　完善年度用地计划分配使用管理制度，实行新增建设用地指标与耕地保护任务完成情况相挂钩的分配机制，对补充耕地储备不足，耕地占补平衡任务不落实，土地利用粗放浪费、违法违规占用耕地突出的县（市、区）政府或市城乡一体化示范区管委会、高新区管委会（以下简称管委会），相应核减建设用地指标。
　　（二）实行约束性保护，严格划定和保护永久基本农田。在已有基本农田划定工作基础上，结合土地利用总体规划调整完善工作，从城市周边、交通沿线开始，由近及远，将优质耕地划为基本农田，实行永久保护。结合土地污染调查成果，将受污染严重且难以恢复治理的耕地调出基本农田范围。足额将基本农田保护任务落实到具体地块和农户，建立保护图表册，建设基本农田数据库。基本农田一经划定，任何组织和个人不得侵占。以生态文明理念为引领，以永久基本农田划定工作为基础，将耕地保护红线与生态保护红线一并划定。
　　严格执行基本农田保护“五不准”：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业、搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以调整农业结构等名义在基本农田内实施挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家及省能源、交通、水利等基础设施外，不准非农业建设项目占用基本农田。对符合法定条件、确需占用基本农田的，必须按法定程序报批，并将同等数量和质量的耕地补划为基本农田。
　　（三）实行补救性保护，强化耕地占补平衡数量、质量并重。
　　1.进一步强化耕地占补平衡法定责任。按照“占一补一、先补后占、占优补优”的原则，从严落实耕地占补平衡数量、质量并重要求，确保建设占用耕地与补充耕地的数量、质量相当。暂时难以落实占优补优要求的省以上重点建设项目，可由承担补充耕地任务的县级政府作出“占优补优”承诺，并在一定时限内落实承诺到位。各类基础设施建设项目临时占用耕地，要按相关规定办理手续，并做好临时用地的复垦工作，复垦后不得低于临时占用前耕地的数量和质量标准。
　　2.进一步合理开发利用全市耕地后备资源。市国土资源局要对全市可耕后备资源的面积、类型、权属、开发难易程度和分布情况等进行全面调查，依据调查数据成果和全市用地需求，制定全市可耕后备资源三年开发计划及年度开发计划，报市政府批准后实施，确保全市耕地保护红线不被突破，建设用地报批不受影响。市政府每年向有后备资源的县（市、区）政府、管委会下达补充耕地任务，将该任务完成情况纳入年度目标考核和市政府督查范围。市国土资源局要加强对各级各类补充耕地项目的监管。市国土资源、发展改革、财政、农业、林业、水利等部门要密切协作，明确责任和分工，大力开展市本级投资各类土地整治项目，补充耕地主要保障省市重点建设用地项目。
　　3.进一步加强耕地占补平衡指标统筹管理。建立全市统一的耕地占补平衡指标储备库，由市国土资源局负责管理，市政府统筹调配。未经市政府同意，任何县（市、区）政府、管委会不得向市域外转让或外借耕地占补平衡指标。
　　4.进一步规范耕地占补平衡指标使用制度。耕地占补平衡指标优先由补充耕地的县（市、区）政府、管委会使用。未完成市政府下达补充耕地任务的县（市、区）政府、管委会，原则上不得使用耕地占补平衡指标储备库中的指标。没有后备资源的县、区以及有后备资源并完成市政府下达补充耕地任务但仍不能自足的县（市、区）政府、管委会，其市级以上重点项目占补平衡指标主要由市政府统筹安排，其他项目由县（市、区）政府、管委会或项目承担单位通过从市域外购买等方式自行解决。鼓励县（市、区）政府、管委会从市域外购买耕地占补平衡指标。
　　5.进一步强化耕地占补平衡指标资金管理。调配使用本市其他县（市、区）政府、管委会和易地购买耕地占补平衡指标的，有关县（市、区）政府、管委会或项目承担单位必须足额缴纳占补平衡指标购置费。市国土资源局、市财政局依据补充耕地项目投资建设成本及外购市场价格，联合制定指标购置费标准，报市政府批准后实施。购置费标准原则上每年调整一次。从市域外购买的指标，按实际购买价格支付，并逐级向市、省国土资源管理部门备案，及时向省国土资源厅申请办理指标库划转和变更登记手续。指标交易双方的主体必须为县（市、区）政府、管委会或委托机构，交易资金必须在交易双方财政部门之间进行结算，严格执行财务收支“两条线”管理规定。
　　6.进一步加大补充耕地力度和资金投资额度。在积极保护生态环境的前提下，加大补充耕地力度和资金投资额度，有序推进宜耕后备资源开发，培肥补充耕地土壤，满足各项建设对补充耕地的合理需求。各县（市、区）政府、各管委会要制定本地的耕地质量建设规划，加强耕地地力保护和提升工作，因地制宜开展秸秆快速腐熟还田、增施有机肥、种植绿肥等工作，提高耕地基础地力。推广深耕深松技术，构建合理耕作层，实施测土配方施肥，提高资源利用率。采取地力定向培育、强化土壤投入品监管、有效管理污肥污水施用等措施，预防和消除土壤污染，建立完善的耕地质量监测体系，开展耕地质量等别年度更新评价和补充耕地质量等级评定工作。积极探索耕作层土壤剥离，用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良。
　　（四）实行建设性保护，有效开展土地整治。各县（市、区）政府、各管委会主导和统筹本地的土地整治工作，将高标准基本农田建设纳入政府年度工作目标体系，依据每年年初下达的高标准基本农田建设任务，科学编制土地整治规划，实施规模相当的土地整治项目，在规定时间内保质保量完成任务，已整治完成的耕地要纳入基本农田进行管理。以农村土地整治为平台，组织协调涉农部门实施高标准粮田“百千万”建设工程，整合各类涉农资金，集中开展高标准基本农田建设，提升耕地生产能力，以达到增耕地、减劣地、扩优地的整治目的。探索建立以补代投、以补促建的建设机制，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划自行开展高标准基本农田建设。各县（市、区）政府、各管委会要统筹安排本地各类土地整治项目后期管护工作，组织各级涉农部门对已竣工项目实施跟踪管理，积极引导农民进行种植业生产，防止出现土地撂荒或被建设占用。市政府将对各类土地整治项目质量、进度和高标准基本农田建设任务完成情况进行专项督导，在全市通报督导结果，并对问题严重的县（市、区）政府、管委会进行问责。
　　（五）实行倒逼性保护，推进节约集约利用，减少耕地占用。树牢“要想多用地，必须用好地”的用地理念，切实提高节约集约用地水平，努力做到不占或少占耕地。各类项目选址要优先利用存量建设用地、未利用地等非耕地和批而未用土地，经过论证确实无法避让耕地的，要严格执行国家发布的各类土地使用标准，提高节约集约程度，减少占用耕地。可能造成耕地污染的建设项目，选址时原则上要远离耕地尤其是基本农田。
　　国土资源、财政、城乡规划、住房城乡建设等部门要密切配合，大力盘活闲置用地，充分利用城乡存量建设用地，推进城市土地二次开发利用，鼓励综合开发利用地下空间，缓解建设占用耕地的压力。加大工矿废弃地复垦力度，恢复土地生产能力，增加发展空间。进一步发挥市场配置土地资源的决定性作用，适当提高耕地开垦费标准，增加建设占用耕地成本，通过价格杠杆激励节约集约用地，约束粗放利用行为。加大对批而未用土地的处置消化力度，市政府每年年初向各县（市、区）政府、各管委会下达该年度批而未征和征而未供土地处置消化任务，落实到具体地块，逐宗建立管理台账。将批而未用土地处置消化任务完成情况纳入年度目标考核和市政府重点督查范围，对工作推进不力，征地率、供地率低的县(市、区)政府、管委会，市政府将实行约谈、问责，并扣减相应的年度用地计划指标。
　　（六）实行惩治性保护，严格土地执法监管。各县（市、区）政府、各管委会、各有关部门要认真落实《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于建立健全国土资源执法监察责任机制的意见》（豫办发〔2014〕25号）精神，进一步加大土地执法监管力度。认真落实土地动态巡查制度，将土地违法违规行为发现在初始、解决在萌芽。坚持重大典型案件挂牌督办制度，严肃查处违法占用耕地的重大典型案件并予以曝光。完善国土资源违法案件移送工作机制，建立健全国土资源部门与公安、监察等部门及法院、检察院的协调联动机制。严厉打击非法占用耕地尤其是基本农田的行为；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。对行政区域一个年度内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到10%以上的，发生土地违法案件造成严重后果的，落实年度土地管理目标责任不力、没有完成预期目标任务的县（市、区）政府、管委会负责人进行警示约谈。对土地管理秩序混乱，致使一个年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上，或造成恶劣影响、后果严重的，根据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部人力资源和社会保障部国土资源部令第15号）有关精神，对所在县（市、区）政府、管委会主要负责人和分管负责人进行问责。
　　三、从严落实耕地保护责任
　　（一）落实政府主体责任。各县（市、区）政府、各管委会是耕地保护的责任主体，对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡、土地整治及高标准基本农田建设等耕地保护各项任务负总责，政府主要负责人是第一责任人，分管负责人为直接责任人。各县（市、区）政府、各管委会要切实把耕地保护工作放到经济社会发展全局中进行谋划、统筹推进，以保护促发展，确保把最严格的耕地保护制度落到实处。
　　（二）强化部门共同责任。各县（市、区）政府、各管委会、各有关部门要按照中央确定的“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的要求，各司其职、紧密配合、主动作为，落实耕地保护共同责任。国土资源部门要全面履行耕地保护职责，严格执行耕地保护各项法规政策，细化分解耕地保护责任目标，建立完善耕地特别是基本农田管护体系，加大监管力度，会同有关部门共同做好耕地保护工作。农业部门要做好耕地地力管理工作，加强耕地地力提升、质量监测等工作，参与耕地保护责任目标履行情况考核；严格管理、有序引导农村土地流转，在保证粮食安全的前提下，引导农民合理调整种植业结构。财政部门要按照国家、省、市有关政策规定，严格管理和使用涉土资金，重点保障耕地保护资金需求。环保部门要积极开展土壤污染调查，及时掌握和反馈全市耕地环境状况，积极探索对受污染耕地进行修复治理。统计部门要积极做好相关统计工作，并参与耕地保护责任目标履行情况考核。审计部门要切实将耕地保护责任履行情况纳入领导干部经济责任离任审计内容。监察部门要监督检查各县（市、区）政府、各管委会、各有关部门落实耕地保护责任制情况，对未严格履行相关职责的行为进行责任追究。发展改革、城乡规划、住房城乡建设、交通运输、林业等部门在编制规划、项目审批和建设过程中，要正确处理耕地保护与发展建设之间的关系，努力做到有力保护、有效保障、有序开发。
　　（三）扎实做好考核考评工作。健全耕地保护责任目标考核体系，坚持把耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，增加指标权重。切实做好耕地保护年度责任目标考核工作，严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，强化领导干部耕地保护责任意识。市政府将对耕地保护责任目标任务完成情况进行跟踪问效，对履行耕地保护责任目标措施得力、成效突出的县（市、区）政府、管委会予以通报表彰，并在资金、建设用地计划指标、土地整治项目安排等方面给予一定倾斜。对未完成耕地保护任务的县（市、区）政府、管委会予以通报批评，责令限期整改，整改期间暂停办理涉及土地管理的有关业务；整改不到位的，相应扣减建设用地计划指标，不予安排土地整治项目，并按照法律、法规及政策要求对相关责任人进行问责。