各市、县人民政府,省人民政府各部门:
加强土地开发利用管理,实现土地合理高效利用,是贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变的内在要求,是在用地需求不断增长的形势下严格保护耕地、缓解用地压力、维护群众利益的重要途径。为进一步提升土地管理水平,提高建设用地保障能力,确保重大项目顺利落地和县域经济加快发展,更好地促进以工业化、城镇化、农业现代化为核心的中原经济区建设,现提出如下意见:
一、健全农村土地整治机制,统筹城乡土地利用
(一)科学编制并从严落实农村土地整治规划。依据土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划和村镇规划,分层级编制省、市、县级农村土地整治规划,统筹安排农用地整治、农村建设用地整治和农村新型社区建设、城镇化发展、产业集聚区建设用地,合理确定土地整治的目标、原则和任务,优化村镇建设、基础设施建设和产业发展空间布局。各地开展土地整治试点,必须符合土地利用总体规划和农村土地整治规划,纳入土地利用年度计划,并按照国家下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标组织报批和实施整治项目,切实增强规划和计划的约束力。
(二)进一步拓宽资金投入渠道。以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等土地专项资金为主,引导和聚合村庄建设、农业综合开发、小型农田水利、农业扶贫、退耕还林、中低产田改造等相关涉农资金,按照“渠道不变、管理不乱、统筹安排、集中投入、各记其功”的原则,实行专账管理,集中投入到土地整治项目以及整体搬迁和改造的农村新型社区,发挥资金综合效益。土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设,专门划出一定比例投入农村土地整治。新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发,并可按照规划统筹用于新型农村社区建设和土地整治中的农村道路等基础设施的配套。金融机构要创新农村金融服务,为农业产业发展、农民建房和农村公共事业发展提供信贷支持。各级政府要广泛吸收社会各类资金参与农村土地整治,建立稳定的投资回报机制,保障投资者的合法权益。
(三)大力推进农用地整治。改变农用地整治项目分散、规模偏小和单一部门管理的现状,以实施土地整治重大工程为重点,在成规模的基本农田范围内特别是粮食主产区,有计划、有步骤地开展大规模整治。在增加耕地面积的同时,按照“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的标准,建设一大批成规模的土地整理项目区,每年整治基本农田不低于200万亩。“十二五”期间累计整治基本农田1000万亩以上,到2020年累计整理2000万亩,进一步提高粮食生产规模化、集约化、产业化、标准化水平。
(四)稳妥开展村庄整治和城乡建设用地增减挂钩。大力开展村庄整治,2011年全面启动“千村整治”试点。通过农村建设用地和宅基地整理节约的土地首先复垦为耕地,调剂为建设用地的优先满足本行政村新村建设和基础设施、公用事业等用地,其余指标可通过城乡建设用地增减挂钩的方式,有偿调剂到城镇、产业集聚区及重点项目集中使用。各地要依据国家和省有关政策,因地制宜,突出特色,制订和落实符合本地实际的具体措施。有条件的地方要积极探索整村推进的模式和方法。
(五)严格规范土地整治指标交易与收益分配。对纳入土地利用总体规划和农村土地整治规划的农用地、农村建设用地和未利用地整理复垦开发形成的新增耕地,可用于“占补平衡”的,用地指标实行有偿转让,并优先用于产业集聚区等县域经济建设项目占用耕地的补偿。通过农村建设用地、宅基地整理节约的土地转换为建设用地指标并挂钩到城镇使用的,所得收益要及时足额返还农村,主要用于区域内改善农村生产生活条件的基础设施建设、村民拆迁补偿和建房补助。
(六)切实维护农民群众合法权益。开展农村土地整治必须根据当地经济社会发展状况、农业生产水平、农民生活条件和资金保障能力等情况,本着先易后难的原则,从产业集聚区、城市新区、城乡结合部、城郊村等条件较好的区域开始,因地制宜、分类指导,量力而行、有序推进。要充分尊重农民意愿,保障农民的知情权、参与权和财产处置权,在运作模式、规模经营、旧房改造、新居建设、非农就业和社会保障等方面提供多种选择,并依法签订协议。在保证项目质量的前提下,鼓励农民参与工程建设,扩大其就业渠道和收入来源。严禁以行政命令的方式强行推进,搞违背民意的大拆大建,损害农民的合法权益。
二、构建节约集约用地机制,提高土地使用效益
(七)从严控制城镇新增建设用地规模。城市建设要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,科学确定城市定位、功能目标和发展规模,大力发展节地型产业、节地型建筑和紧凑型城镇,避免因盲目投资、过度超前和重复建设等浪费土地资源。要进一步完善各类工程项目建设用地标准,合理确定建设项目供地数量,核减不合理用地。要坚决制止城市建设“摊大饼”式的无序扩张,严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带,严格限制低层建筑。严控高能耗、高污染等限制类产业项目用地,禁止别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场和各类培训中心项目用地,从严控制党政机关办公楼用地。到2012年,大城市和区域中心城市的人均建设用地控制在90平方米以内,中等城市控制在95平方米以内,小城市控制在100平方米以内,建制镇控制在110平方米以内。
(八)大力推广应用先进节地技术。科学规划城市空间布局,合理开发利用地上地下空间。在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下,鼓励城市新区开发和旧城区、城中村改造适当提高建筑高度和容积率,建设高层商务、办公及住宅楼。新建、改建大型商场和住宅小区要统筹规划立体交通设施,最大限度地开发和利用地下空间。到2012年,大城市和区域中心城市的城市建设容积率原则上要达到0.7以上,中等城市达到0.6以上,小城市达到0.5以上;所有城市规划区内的房地产开发项目容积率要高于1。
对食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等适合多层厂房生产的工业项目,必须建设使用多层标准厂房。各级各类开发区(园区)和产业集聚区要不断加大多层标准厂房建设力度,提高多层标准厂房的比例。商丘、信阳、周口、驻马店等黄淮四市各产业集聚区的单位土地面积平均投资强度不得低于2700万元/公顷,工业用地建筑密度高于60%、容积率大于0.8;其余市各产业集聚区的单位土地面积平均投资强度不得低于3500万元/公顷,工业用地建筑密度高于60%、容积率大于1。
(九)着力提高存量建设用地利用效率。制定完善“城中村”改造的政策措施,加快推进旧城区和城中村改造,加大市、县(市)建成区内棚户区、旧住宅小区和传统商业区的改造力度。污染严重、干扰居民生活的工业企业或仓储用地,以及符合产业政策但不适宜在城市市区生产经营的工业企业要逐步迁出,原有用地按照城市规划重新安排使用。鼓励工业企业在现有厂区进行技术改造和产业升级,在符合规划、不改变用途的前提下,企业利用存量建设用地改扩建成多层标准厂房、提高土地利用率和增加容积率的,不再补缴城市基础设施建设配套费,不再增收土地价款。
(十)严格清理处置闲置建设用地。农用地转用被批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效。超过《土地出让合同》约定或《土地划拨决定书》规定的动工开发期限尚未动工造成土地闲置满一年的,按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费,并按国家规定征收增值地价。土地闲置满两年的,经市、县级政府批准收回后重新安排使用。对省政府已经批准的城市和乡镇批次建设用地,因城市和乡镇规划调整、原申报的土地用途或用地意向项目发生变化、项目选址有特殊要求需重新选址等原因尚未实施征地的新增建设用地,可以按照城市和乡镇批次用地方式调整建设用地区位。
(十一)大力开发使用未利用地和废弃地。在符合规划、保护环境的前提下,将适宜开发的未利用地或废弃地优先开发为建设用地,并安排项目建设。对因各种原因停止使用的建设用地,必须依法收回并重新安排使用;新上工业项目的,应按照产业集聚、布局集中、用地集约的原则进行布局。因建设项目施工、地质勘查、采矿、取土等原因挖损、塌陷、压占土地的,按照“谁破坏、谁治理”的原则落实复垦责任。
(十二)进一步加强节约集约用地考核评价。抓紧完善土地节约集约利用评价指标体系,开展土地节约集约利用评价。要把市、县(市、区)及其产业聚集区单位生产总值和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量纳入政府年度责任目标考核体系,并将考核结果与土地利用年度计划相挂钩。开发区、产业集聚区的土地节约集约利用评价结果要作为其土地利用年度计划指标分配以及申请扩区或升级的重要依据。
(十三)扎实开展国土资源节约集约模范县创建活动。在全省各县(市、区)和产业集聚区开展创建国土资源节约集约模范县活动。到2012年年底前,全省所有县(市、区)和产业集聚区要达到规定的资源节约集约利用标准。对创建活动成效突出的,省政府将予以表彰,并在用地政策方面给予奖励;逾期未达标的,将予以通报批评。
三、强化监督管理机制,依法保障用地需求
(十四)严格落实土地管理共同责任。各市、县(市、区)政府要对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况、节约集约用地情况、依法依规用地情况负总责,政府主要领导是第一责任人。国土资源、发展改革、财政、住房城乡建设、工商、监察等部门要认真履行工作职责,加强政策引导和行政监管,做好协同配合,共同落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。交通运输、能源、水利等部门在安排本行业建设项目时,要严格执行土地使用标准,采用先进的节地技术进行规划设计和施工,切实提高土地利用效率。
(十五)强化土地利用计划指标分配的激励约束作用。按照“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的原则,集中用好新增建设用地指标,优先保障省重点项目、重大招商项目、重点企业、保障性安居工程等建设用地需求,确保项目及时落地。综合考虑耕地保护、土地整治、节约集约用地、依法依规用地等因素,科学分解、切块下达各市的土地利用计划指标。加强对土地利用计划执行情况的检查,将已批用地范围内的项目落实情况、土地供应和使用情况等作为年底计划指标调剂的重要依据。对用地计划指标配置效果差、项目未落实以及土地利用粗放、供地率低、违法违规用地严重的市,不安排土地利用计划调剂,并在下年度分配计划指标时予以核减。
(十六)加强土地收购储备。在坚持政府主导、集中统一的前提下,将城市存量建设用地和其他依法列入收购储备的用地纳入土地收购储备范围,进一步增强保障重点项目用地的能力。各地要根据经济和产业发展需求,按照《国土资源部财政部中国人民银行关于印发土地储备管理办法的通知》(国土资发〔2007〕277号)、省国土资源厅、财政厅、中国人民银行郑州中心支行《关于贯彻国土资源部财政部中国人民银行土地储备管理办法的意见》(豫国土资发〔2008〕144号)的规定,科学制订土地收购储备和供应计划,适时适量调节土地供需总量,调整土地利用结构,调控土地供应价格,引导投资和建设。对产业集聚区新增用地,探索通过各级土地储备机构进行适度的基础设施开发整理,尽快形成工业用地条件,优先保障高新技术工业项目或符合产业导向的招商引资项目,努力缓解部分工业项目用地急与征地时间长的矛盾。
(十七)加大土地行政执法力度。运用卫星遥感监测技术,对全省耕地保护与土地开发利用情况等进行全覆盖综合监测。完善省、市、县、乡镇四级土地动态巡查体系,加大动态巡查力度,对违法违规用地案件做到早发现、早制止、早查处。健全土地联合执法机制,落实国土资源、公安、监察部门和法院、检察院联席会议制度,对违法案件实施联合查处,切实解决案件查处难、移交难、执行难等问题。对涉及国家公职人员非法批准用地、占地的,严格追究责任,给予党政纪处分;构成犯罪的,移送司法机关依法追究法律责任。对重大土地违法违规行为或造成较大社会影响的典型案件,要公开处理。
(十八)加强土地信访稳定风险评估。各地在实施征地、开展农村土地整治或旧城改造拆迁前,要按照“谁决策、谁评估、谁负责”的原则,对所涉及项目进行信访稳定风险评估,对不稳定因素、矛盾纠纷及时进行调查、预测和评估。凡是群众满意率低、可能引发恶性事件或群体性事件的项目,一律停止或暂缓实施,防止因决策不当引发不稳定问题。对不按规定进行评估或不采用评估结果,造成重大不稳定问题的,要按照相关规定追究责任。
各市、县(市、区)政府要按照本意见要求,抓紧制订具体的实施意见。省发展改革、财政、国土资源、住房城乡建设等部门要抓紧研究制订相关的政策措施。
河南省人民政府
二○一一年三月九日